汶川特大地震应急管理研究
2009-12
四川人民出版社
郭伟 编
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“5·12”汶川特大地震过去整整一年多了。那些逝去的生命，已经融进青山绿水，化为红花绿叶；那些寂静的山谷，已经重新喧闹，沉默的机器，已经再度轰鸣；那些撕裂的河山，已经泛起新绿，损毁的城镇，已经焕然一新。人们在惊叹恢复重建速度之快，议论地震带来了基础设施建设新飞跃的同时，似乎淡忘了曾经的伤痛和很多的失去与付出。 在经历了举国一致，气壮山河的抗震救灾之后，胡锦涛同志在全国抗震救灾表彰大会上指出：“自然灾害给人类带来磨难，同时又促使人类更加自觉地去认识和把握自然规律、增强抵御自然灾害能力，进而推动人类文明进步。一个善于从自然灾害中总结和汲取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。”八万多条鲜活生命的代价，过万亿财富的瞬间灭失，应当换来我国政府和人民对于巨灾应对管理意识的增强、知识的丰富、制度的完善和能力的提升；应当换来人们对于自然规律的尊重，居安思危，增强忧患意识。这就是我们要进行汶川地震应急管理研究的主旨，我们怀着一种对历史的负责，对逝者的尊重，对规律的敬畏，对未来的期许的态度来从事这项工作。 自然灾害的发生是自然规律的表现。我国是一个自然灾害频发的国家，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，干部群众增强防灾减灾意识十分重要。但事实上，近年来经济快速发展以及评价体系等方面的原因，使我们在人与自然的关系上，过分迷信人的能力，疯狂攫取自然资源，轻慢对待自然；同时还普遍地存在重防范社会型突发事件，轻防范特大自然灾害的倾向。
《汶川特大地震应急管理研究》的基本构架根据应急管理的主要环节和汶川地震后抗震救灾的客观进程和主要方面，分三部分，共十章。第一部分概述汶川特大地震发生的地区和地震的基本情况；第二部分，全面阐述汶川特大地震应急处置和救援阶段中各个环节和各方面的工作；第三部分，系统分析了汶川特大地震应急管理的主要经验和教训，提出了完善巨灾管理体系、提高应急处置能力的对策建议。
第一章 震区及地震概况第一节 震区的区域概况一、区域基本情况二、自然地理概况三、人文地理概况第二节 地震概况一、地震形成的宏观背景二、地震形成机理三、地震主要参数四、余震五、地震影响第三节 地震灾害概况一、地震灾情发生区域二、人员伤亡三、物质环境破坏四、经济损失五、文化损失六、精神损失七、次生灾害第二章 预防与预警第一节 预防与准备一、应急预案的制定和实施二、工程设防三、工作机构四、避险基础设施建设五、应急物资储备六、应急救援队伍建设七、宣传教育和演练第二节 监测与预警一、地震监测设施建设和监测环境保护二、震前预测和预报三、应急响应四、余震和次生灾害的监测和预报第三章 决策指挥第一节 应急指挥体系的建立及行动一、国家及有关职能部门抗震救灾指挥机构二、四川省的应急指挥体系及应急行动三、解放军、武警、公安消防、民兵预备役部队抗震救灾指挥机构第二节 应急指挥机构运转的基本情况一、应急指挥部的基本决策指挥方式二、科技机构和专家参与决策指挥三、重大决策指挥的主要方面第三节 对应急决策指挥体系的思考一、纵向上各级指挥机构职权责问题二、横向上指挥机构的协调联动问题三、应急信息支持系统问题四、决策咨询系统作用问题第四章 生命救援第一节 基层组织与民众的自救与互救一、应急状态下基层组织的自救与互救二、在“孤岛”状态下基层组织的自救三、民众的自救互救第二节 各方面力量参与救援一、各方面力量的动员与进入二、武装力量的救援组织与行动三、专业救援队伍的救援四、其他力量的救援第三节 我国应急救援体系建设的几个问题一、各种救援力量及其作用二、民众自救及其自救能力提升三、各种救援力量动员和进入的机制第五章 转移安置第一节 人员应急转移一、人员应急转移的基本情况二、应急疏散转移行动的前沿指挥机构三、军地联手解救转移被困群众四、重灾区群众的多路径多方式转移五、避免次生灾害的人员转移第二节 过渡安置一、灾民安置的基本概况二、灾民安置的主要模式第三节 转移安置中的困难和问题一、转移实施中的困难和问题二、过渡安置中的问题第四节 转移安置的制度供给一、转移安置中的法律问题二、转移安置中涉及的保险赔偿制度供给三、安置中的对口支援制度安排第六章 医疗救治、卫生防疫和心理救助第一节 医疗救治一、震后医疗救治面临的情况二、应急医疗救援指挥体系的建立三、伤员转送四、各地医院应急抢救五、医疗救治队伍情况六、对医疗救援指挥体系的思考第二节 卫生防疫一、卫生防疫工作开展总体情况二、地震发生后卫生防疫实施情况三、卫生防疫应急处置实施效果四、对完善防疫应急体系的思考第三节 心理救助一、灾区群众对心理救助的需求二、心理救助的组织与实施三、关于心理救助体系的思考第七章 生命线恢复与堰塞湖处置第一节 生命线恢复一、震前的交通、通信与电力状况二、汶川地震对交通、通信与电力的破坏三、生命线中断对救灾的影响及恢复所面临的困难四、恢复交通、通信与电力的应急处置五、抢通生命线的力量配置和参与机制第二节 堰塞湖应急处置一、灾区堰塞湖的形成及概况二、堰塞湖的应急处置三、唐家山堰塞湖的应急处置四、对唐家山堰塞湖处置的总结第八章 非政府力量的参与第一节 非政府力量参与应急救援一、非政府力量参与应急救援概况二、对汶川特大地震非政府力量参与抗震救灾的基本评价第二节 非政府力量的类别与组织一、公民志愿者二、企业志愿者三、民间组织第三节 志愿者参与抗震救灾的分析和思考一、志愿者参与抗震救灾的特点二、关于规范志愿服务的思考……第九章 危机沟通和媒体控制第十章 基本经验、主要教训及对策建议附录后记
按照现行规制，各地的地震应急救援队伍主要由公安部调遣，中国地震局和地方地震局负责提供培训和设备支持。但是，汶川地震前，不少省、市（区）的专业地震应急救援队伍建设工作正处于起步阶段，资金、人员、专业救援设备等都极其缺乏。如四川省震前全省没有一台应急通信车，在地震发生后，不得不紧急从云南省地震局调用了两台。由于我国地震专用设备的研发、生产较为落后，从国外进口地震救援、灾害评估、通信保障设备又较为昂贵，因此，不少省、市（区）都缺少专业设备。而且，这种状况越往基层越加严重。 （三）综合救援队伍及其他队伍建设状况 汶川地震前，我国已经遭受了多起不同种类的严重自然灾害，如沿海频发的台风、华北地区洪涝灾害及2008年初的冰雪灾害等。这些极端气候的频繁出现极大地加剧了救灾难度。同时，事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件也时有发生。国内很多从事应急管理的专家学者都表示，一旦发生关联性强、面积大、时间长、灾种多的突发公共事件，靠临时整合的应急救援队伍很难达到预期效果。因此，面对频发的、多样化的自然灾害及其他突发公共事件，急需建设一定数量的综合性常备应急救援队伍及其他队伍。不过，从各地各级的应急队伍建设状况看，这方面的工作存在一定的认识和实践偏差。 1.震前的综合应急救援队伍建设 建设各级综合应急救援队伍是现阶段国际社会的通行做法，更是应急救援实践的现实需要。国家地震应急救援队由于人员较少，只能展开实施局部受灾区域的救援。而较大范围、较大规模的救援，主要还是依靠以消防部队为主体的应急救援力量体系，包括必要时调动解放军和武警部队。不过，解放军和武警部队虽然人数众多，但由于缺乏针对性装备和专业训练，往往救援成效受到一定影响；而拥有15万余人的公安消防部队，由于平时承担抢险救援任务，开展抢险救援训练，具有丰富的抢险救援经验，这是其他应急救援力量所无法比拟的。尤其是其中的消防特勤队伍，由于配备了多功能抢险救援车、防化车、侦检车、洗消车，包括生命探测仪、搜救犬等特殊装备，使之在应对特殊灾害当中具有相当强的战斗力，发挥着巨大的应急救援作用。对此，可以从第四章 有关汶川地震生命救援的叙述中看到。
