公共政策分析导论
2002-6
中国人民大学出版社
[美]威廉·N·邓恩
529
无
本书对公共政策分析领域进行了全面的梳理和总结，从宏观到微观，深刻、系统地阐述了政策分析的方法及政策分析在制定过程中的作用和功能；并对政策分析方法运用进行了详细介绍。
威廉·N·邓恩（William N.Dunn）系美国匹兹堡大学著名教授，国际知名政策分析专家。邓恩教授长期致力于教学研究，同时还从事广泛的公共政策实践活动，他曾为美国地方、州以及联邦政府做过大量政策分析及其他应用研究工作。他在理论研究和实际应用方面的突出贡献使其在同行学者中享有很高的声誉。《公共政策分析导论》是国际公共政策研究领域的经典著作，也是引用率最高的著作之一。
第1章 导言：政策制定过程中的政策分析1．3 政策交流过程政策相关文件政策呈现政策相关知识的利用小结词汇表推荐读物注释第1部分 政策分析的方法论第2章 政策分析的历史背景2．1 早期起源汉谟拉比法典符号专家中世纪社会的专门知识工业革命2．2 19世纪的历史背景经验研究的发展政治稳定性的提高专门知识的现实基础2．3 20世纪社会科学的职业化政策科学运动一种“分析中心论”观点的发展2．4 面向后工业社会政策建议的制度化后工业社会的政策分析专家指导论与专家建议论评价小结词汇表学习提示……
社会科学的职业化 与19世纪相比，20世纪一个引人注意的特征是政治学、公共行政和社会学、经济学及相关科学学科的职业化。20世纪政策相关知识的提供者不再是对早期统计协会和其他政策研究机构有影响的由银行家、企业家、记者和学者组成的混合群体，而是一些专门从事教学与研究的大学教授，政府逐渐号召他们来提供关于政策制定与政府行政的实际建议。在资历、经验与动机上，他们是社会科学界的专业成员。 职业的社会科学家，同他们19世纪的先驱者一样，对政策制定的实践有着很重要的影响。尤其是在第一次世界大战期间，社会科学家们对伍德罗·威尔逊的行政起了积极作用。后来，在赫伯特·胡佛的共和制行政下，社会科学家又进行了两项重要的社会调查，即《近来的经济趋向》与《近来的社会趋向》。但是，社会科学家大量进入政府，却是伴随着富兰克林·罗斯福新政出现的。新政时期确立的各种政府机构[国家恢复管理机构(NRA)、工程项目管理机构(WPA)、公共工程项目管理机构(PWA)、安全与贸易委员会(SEC)、联邦住房管理机构(FHA)]雇用了大量的社会科学家。 这一时期社会科学家的主要作用体现在调查政策问题及其潜在的解决方案方面，而不是像后来那样，通过构建政策模型进行社会试验来检验政策选择方案。罗斯福政府的国家计划委员会（后来的国家资源计划委员会）的大部分成员是职业社会科学家，它为20世纪30年代具有代表性的政策问题的一般解决办法提供了示范。委员会被认为是“收集与分析事实，观察政策的执行与相互关系，在全面调查与深思熟虑的基础上，经常提出国家办事程序的可替代方针建议的全体参谋人员”。这种大概的定位也适用于为农业部工作的经济学家、从事执行部门重组的政治学家和为印度事务局进行研究工作的人类学家。社会科学家也促进了方法的变革，例如，农业部在把抽样调查方法发展为政府政策的一项新工具和手段时起了带头作用。 第二次世界大战及战后的重新调整给社会科学家提供了机会展现他们在解决实际问题中的价值。两次战争期间调查研究领域的成果为战争情报处、战争生产委员会和价格管理处运用访谈方法打下了基础。军事与民事部门依靠社会科学家解释国家安全、社会福利和防御方面的问题。战争时期的政策研究把注意力集中在许多重要问题上：士兵倾向性与士气；精神病测试设备的发展；性病控制；部队的人员调整与战绩；士兵对大众沟通的反应；对日本军人士气的评价；对战争生产需要的估计；价格与供给的规律。另外，政策相关信息也可由战争情报处、对外广播情报部门(the Foreign Broadcast Intelligence Service)、国会图书馆(the Library of Congress)、司法局(the Department of Justice)和战略服务处(the Office Of Strategic Services)等机构提供。这些部门的活动在战后被海军研究处(the Office of Naval Research)、空军局(the Department of the Air Force)代替。其后，又被国防部的研究与发展委员会所取代。联邦政府也成立了专门的研究机构，包括约翰斯·霍普金斯大学的操作研究处和乔治·华盛顿大学的人力资源研究处。 在这一时期对政策研究的贡献中，有三个方面应该特别给以注意，冈纳·密德兰尔((；urmar Mydral)的《一个美国外交官》(1944年)对美国及其他国家的种族关系研究做出了重要贡献，而西奥多·阿多尔诺(Theodore Adorno)及其合作者写的《权威的个性》(：1950年)，对后来的偏见研究产生了决定性影响。1949年和1950年出版的《美国士兵》(共4卷)，是由美国一些最有影响力的社会研究者完成的。在社会学家塞缪尔·斯托夫(samue[Stouffer)的总指导下，这一大规模的研究项目最初是由军队士气研究部门的主任在1941年开始进行的。这个项目意义重大，不仅是因为它的规模宏大，也因为它表明政府对应用研究全面支持模式的出现。同样重要的是，这个项目是由面临大量日常决策的政策制定者发起并实施的： 研究的这一方面确实具有创新性，因为在这种情况下，政策制定者——世界上的指挥官——求助于社会研究者，即使这只是作为最终的对策。他们不仅需要事实，而且需要推理和结论以作为制定政策的基础。而这些政策事关数百万军人的日常生活。[27] 这一项目对于今天被研究者广泛应用于各种社会学科的各种定量技术的发展和完善起了很大的促进作用。 政策科学运动 第二次世界大战以后，在社会科学学科中对政策学进行定位的早期成果之一是《政策科学：研究领域与方法的最新发展》(1951年)，由丹尼尔·勒纳(Daniel Lernet·)和哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D．Lasswell)编写。[28]正如拉斯韦尔在其序言中所说：“政策科学”不只限于科学的理论目标，而且也有基本的实际目标。此外，政策科学的目的不仅仅是帮助制定更有效的政策，而且也要提供“改善民主实践所需的知识。总之，这里特别强调的是民主的政策科学，它的最终目标是在理论和现实中认识到人的尊严”。[29] 在这里，我们看到前人对科学作为人类进步手段的重视，以及对特定人文价值的明确关注，如民主与人性尊严。尽管一些批评家把对科学与价值的双重强调谴责为词语上的矛盾(30]，但它还可以被视为要把伦理与道德宣扬重新引人应用社会科学中的尝试。与其假定社会科学是人类进步的仆人或助手(像19世纪初哲学家和科学家通常所做的那样)，不如直截了当地具体说明定义“进步”的价值。在这方面，政策科学的早期工作与为了归纳批判性社会科学的基础所进行的早期工作有惊人的相似之处。[31]其目的不仅仅是通过科学研究预测一定会发生什么，而且还要有助于建立满足人类生存的条件。[32] 作为一种社会科学领域中的渐进(I)rogrammatlc)定向，政策科学从总体上讲并不是史无前例的。例如，德国社会学家马克斯·韦伯(1864—1920年)和卡尔·曼海姆的早期贡献可以看做是政策科学的基础研究，尽管他们没那样说。曼海姆的《意识形态和乌托邦：对知识社会学的介绍》(1929年)和《重建时期的人与社会》(1940年)主要论及了社会组织、决定性因素和知识的后果，包括为政策制定者和计划者提供专门知识的形式。韦伯的方法论著作也促进了公共政策的分析。与一些学术性意见相反，韦伯不把社会科学看成一项无价值的事业，他在19世纪90年代作为德国社会政策协会的成员亲自参加了一些有争议的政策研究项目。[33]然而，韦伯是主张对经验知识与价值判断进行严格区分的，大概是因为当时有很多学术性著作把价值判断伪装成价值中立(value-free)的科学之故。[34] 韦伯在一篇题为《社会科学与社会政策知识的“客观性”》的文章中提出了对今天同样适用的经济学的评论。[35]他认为，经济学不能也不应该伪称是从具体的“经济的”观点中获得价值判断的，因为作为像经济政策制定等实际活动基础的完美的标准与规范永远不可能从经验科学中得到。然而韦伯的目的不是要把社会科学与社会政策完全分开，社会政策不可避免地要涉及价值判断；他是要表明经验科学有助于澄清价值问题的多种途径。_3 6l在韦伯看来，社会科学有助于明确每一个作为或不作为都包含对某些价值的接受，以及对另一些价值的否认。社会科学通过解释社会生活的目的也有助于澄清作为的意义。最后，社会科学能评价价值判断自身的一致性，揭示并推论出价值判断的公理或终极原则。但是这说明了经验科学的局限性：“经验科学不能告诉每个人他应该于什么，而是告诉他能干什么和在某些情况下他想干什么。”[37 ] 在后来《道德中立的含义》这篇文章中，韦伯否认了他的著作与“相对主义”有联系，相对主义，即认为一种价值不能被证明优于其他价值的观点。在这儿，他为帮助理解价值问题提出了科学的方法：[38] ……
《公共行政与公共管理经典译丛》总 序 《公共行政与公共管理经典译丛》 在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。 公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现巳有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段。因此，广大教师、学生、公务员急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。我国公共行政与公共管理科学研究和教育的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力，但一个重要的方面在于我们要以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训。因此无论从我国公共行政与公共管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。 出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套丛书分为四个系列：（1）经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领域，内容涉及公共行政与公共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管理教科书，多次再版，其作者皆为该领域最著名的教授，他们在自己的研究领域多次获奖，享有极高的声誉。（2）公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理的能力和水平，内容涉及到如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。（3）政府治理与改革系列。自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。（4）学术前沿系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看，这套译丛体现了以下特点：（1）系统性。基本上涵盖了公共行政与公共管理的主要领域。（2）权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或极具影响力的作者的著作。（3）前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的理论和学术主张。 ……
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