中央与地方立法关系法治化研究
2008-8
封丽霞 北京大学出版社 (2008-08出版)
封丽霞
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现代法治国家中，中央与地方之间立法权力和立法职能的划分与界定，从一定意义上说，是实现国家纵向权限划分的首要环节和外在表现形式。一个国家中央与地方之间立法关系的建构，是形成和演绎其他各种中央与地方关系的法律基础。因此，中央与地方立法关系问题一直是政治学、法学研究的一个重要范畴，在各国政治法律理论研究中占据着显著位置。近三十年来，为了适应经济体制改革新要求和社会发展的新变化，我国中央与地方立法关系的改革在不断推进与深入。随着立法法等专门性法律的实施，我国的中央与地方立法关系已经基本实现了制度化和规范化。当前，在中国社会进入新的发展阶段的背景之下，中央与地方立法关系的调整与改革，必须随着经济社会发展而不断深化，与科学发展的新要求相适应。中央与地方立法权力与立法职能如果配置“不当”或“错位”，既不利于构建和谐的中央与地方权力关系，也不利于形成和谐的社会利益关系。要坚持科学立法、民主立法，理顺中央与地方立法关系是重要的制度前提。正因为如此，对各国中央与地方立法关系进行某种程度的历史考察与比较研究，对中央与地方立法关系的各种理论加以分析和梳理，总结新中国建立以来处理中央与地方立法关系的成就、经验与不足，探索我国中央与地方立法关系科学发展的走向，将具有极其深刻的学理价值和现实意义。封丽霞同志的《中央与地方立法关系法治化研究》一书就是探索这一重大课题的力作。该书也是我国法学界系统研究中央与地方立法关系的第一本专著。
中央与地方立法关系是中央与地方关系的核心范畴。《中央与地方》的研究主题在于，从理论与实践、国外和国内两个层面对中央与地方立法关系作一项跨学科、全方位的系统研究，为读者了解和把握中央与地方立法关系问题提供一个基本的分析框架和理论体系。《中央与地方》以关于中央与地方立法关系的理论分析作为研究的逻辑起点，以对西方国家中央与地方立法关系的比较研究作为重要依托，以对中国问题的实证研究作为落脚点，力图将中央与地方立法关系问题的共性研究与个性研究有机结合起来。《中央与地方》侧重于在各国中央与地方立法关系发展的历史规律和发展趋势的背景映衬之下，提出当代中国中央与地方立法关系所具有的特定的历史内涵、所面临的突出问题以及产生这些问题的症结所在。
封丽霞，女，江西南昌市人，1973年11月生。中共中央党校政法教研部副教授，法学理论教研室副主任。1991年考入北京大学法学院，先后在北京大学获得法学学士(1996年)、法学硕士(1998年)、法学博士(2001年)学位。德国慕尼黑大学、美国耶鲁大学访问学者。主要研究领域为立法学、西方法哲学、比较法学。专著和合著有：《法典编纂论——一个比较法的视角》、《法治与党的执政方式》、《西方法学名著精要》、《北京大学法学百科全书(法理学卷)》；译著有《法理学(第二卷)》(罗斯柯?庞德著)。另在《中外法学》、《法学家》、《环球法律评论》、《法制与社会发展》、《立法研究》等刊物发表论文四十余篇。
目录导论：现代法治国家中的中央与地方立法关系问题／l一、研究中央与地方立法关系的当前意义／1二、国内外研究状况与本书的研究路径／12三、本书的研究对象与基本框架／20上篇 理论分析第一章中央与地方立法关系的一般理论／27一、中央集权主义／27二、地方分权主义／39三、中央与地方均权主义／56四、中央集权与地方分权的相对主义／62五、马克思主义经典作家关于中央与地方立法关系的理论／70第二章 各国中央与地方立法关系模式选择的影响因素／82一、自然环境因素／83二、社会环境因素／91第三章 中央与地方立法关系建构与调适的原则／108一、国内学者若干具有代表性的见解／108二、法学界对此问题的看法／114中央与地方立法关系法治化研究三、中央与地方立法关系建构与调适的基本原则／116第四章 中央与地方立法权限划分的标准、方法与类型／128一、划分中央与地方立法权限的标准／128二、各国中央与地方立法调整事项的范围与划分方法／132三、中央与地方立法权限划分的类型／142四、中国现行中央与地方立法权划分与配置的特点／153中篇 比较研究第五章 各国中央与地方立法关系的基本模式／167一、单一制国家的中央与地方立法关系／168二、联邦制国家的中央与地方立法关系／172三、单一制与联邦制国家中央与地方立法关系的比较／181第六章 现代化视野下中央与地方立法关系变动的一般规律／193一、现代化的起步阶段：中央集权立法／194二、现代化遭遇挫折与危机：中央高度集权立法／214三、现代化的稳定与成熟时期：中央立法权下放或地方立法分权／220第七章 全球背景下中央与地方立法关系发展的总趋势／235一、西方国家中央与地方关系发展的共同特征／235二、全球背景下中央与地方立法关系发展的总趋势／251下篇 中国问题第八章 中央与地方立法关系的历史变迁／277一、中国古代的中央与地方立法关系／278二、1840年之后中央与地方立法关系的百年博弈／281三、1949年以来中央与地方立法关系的发展／293四、新中国成立以来我国处理中央与地方立法关系的历史经验／308第九章 中央与地方立法关系的规范考察：宪法、法律文本与制度框架／314一、现行中央与地方立法关系的基本格局／314二、中央立法与地方立法的效力等级以及冲突解决机制／325三、当前“过渡型中央与地方立法关系”的特点／332第十章 中央与地方立法关系的制度分析／354一、中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”?／355二、中央与地方立法“职能同构”与立法事项的“平面切割”／368三、立法权限与立法事项的交叉重合／371四、中央与地方立法关系调节机制的分析与评价／381第十一章 中央与地方立法关系的实证分析I：中央立法／389一、国家立法权的弱化／392二、中央立法权的行政化／403三、中央立法权的部门化／410四、中央立法权的“准司法化”／427第十二章 中央与地方立法关系的实证研究Ⅱ：地方立法／442一、近三十年中国地方立法发展的背景与特点／442二、当前地方立法实践中存在的问题／448尾论：社会转型背景下中央与地方立法关系的发展／490一、当前加强中央立法集权的特殊意义／490二、我们需要什么样的中央立法集权?／500三、现时期地方立法分权的价值与功能／506四、社会转型与中央与地方立法关系的变革／511主要参考文献／515后记／527
我国当代学者的集分平衡理论，主要建立于对中央与地方对立思维的批判的基础之上。它强调的是从中央与地方整合的角度来寻求中央与地方关系的均衡发展。其基本观点是：中央与地方本为一体，中央是地方的集合体，地方是中央的构成单位。中央与地方互为对方存在的前提，没有中央就没有地方，反之亦然。因此，中央与地方之间的各种权力关系应当处于协调一致、集分平衡的状态。显然，集分平衡理论在很大程度上是对中央集权主义与地方分权主义的一种调和。②我国台湾地区学者赵永茂等在总结中央集权和地方分权的各种相关理论的基础上提出了均衡理论，其理论原旨也在于此。赵永茂教授认为，中央集权论者与地方分权论者的偏执观念的产生，主要是因为他们都将中央与地方看做是两个分离的对立体。而“事实上，中央与地方本为一体，中央乃地方的集合体，而地方则为中央之构成单位；中央固不能弃地方以自存，地方也无法离开中央而恢宏其效能”③。换言之，“国家就是由中央政府及地方政府所构成的严密的政治组织，所谓组织的基本意义，系指全体与部分间具有一致而协调的关系，也是一种完整而统一的关系，中央与地方政府间的关系亦复如此”④。因此，他强调应当建立一个避免中央与地方之间权力相争的整合性制度，克服中央集权论与地方分权论的偏失，使中央与地方的各种权力分配处于均衡的状态，使中央与地方间的权力冲突获得适当的平衡。赵永茂教授指出，各国实现中央与地方权力的集分平衡大致有两种情况：①以单一制国家——法国为例。即，从中央高度集权体制向集分平衡体制过渡时，要经历一个中央与地方权力关系稳定不均衡，甚至是不稳定不均衡，然后才被迫去建构或探求稳定均衡的制度的过程。
每当拿到一本新书，我总是习惯于先看看后记。我好奇地觉得，后记里面好像隐藏着一个更为真实的作者。哪怕就那么寥寥数语，也能让读者了解到严肃的学术著作背后的一些感人的故事。一本书有了后记才算完整，因为只有这样，冷冰冰的法律语言才会变得生动和温暖起来。我想，这就是古人说的“颂其诗”、“读其书”，还要“知其人”的意思吧。在写作本书的过程中，我时常想，等所有的正文结束之后，我要认认真真地写一篇长长的后记，好把与本书写作有关的场景、心情和故事都描述出来。可是真到了这个时候，我却没有想象中的惬意和激情。许多的东西涌上心头，一时却不知从何说起。这本书凝聚着我研习立法学16年的心得。在偌大一个嘈杂的北京城，我能在西郊一隅过一种宁静的读书生活，享受散淡的学术之乐，得益于中央党校给予我的宽松的工作环境。我要感谢中央党校政法部的各位领导和同事对我的提携和关心。石泰峰校长在百忙当中热情为我作序，让我深感荣幸。张恒山教授对本书的研究给予了热情的鼓励，并为本书的出版鼎力相助。李良栋教授、卓泽渊教授、王治华书记的支持使我获得了源源不断的信心和勇气。与李雅云、刘启云、肖利辉、黄小勇、王立峰等同道的交往与学术切磋也让我受到了很多启迪与激励。本书的选题和研究，在很大程度上源于个人的学术兴趣以及来自中央和地方的诸多中央党校学员们的启发和推动。与他们的双向交流与讨论让我深深感到作为一名中央党校教员的责任与挑战，也让我体会到教学相长的裨益。
该书是我国法学界系统研究中央与地方立法关系的第一本专著。它从一个开放、多元的研究视角，对中央与地方立法关系问题进行了一项跨学科、多领域、专门性的系统研究。这项研究主要着眼于中央与地方立法关系的理论与实践两个基本维度，从宏观和微观、国外和国内两个层面展开。通观全书，作者努力将中央与地方立法关系发展的理论源流与历史实践、国外状况与中国问题、事实描述与逻辑结论整合在一起，不仅为人们了解和把握中央与地方立法关系问题提供一个大概的分析框架和研究范畴，而且让人们对于当前中国中央与地方立法关系的现状及其面临的问题有一个比较清晰的了解和判断。——石泰峰
《中央与地方立法关系法治化研究》是我国法学界系统研究中央与地方立法关系的第一本专著。它从一个开放、多元的研究视角，对中央与地方立法关系问题进行了一项跨学科、多领域、专门性的系统研究。这项研究主要着眼于中央与地方立法关系的理论与实践两个基本维度，从宏观和微观、国外和国内两个层面展开。通观全书，作者努力将中央与地方立法关系发展的理论源流与历史实践、国外状况与中国问题、事实描述与逻辑结论整合在一起，不仅为人们了解和把握中央与地方立法关系问题提供一个大概的分析框架和研究范畴，而且让人们对于当前中国中央与地方立法关系的现状及其面临的问题有一个比较清晰的了解和判断。
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