政府管理改革的新视界
2009-1
中国社会科学出版社
余敏江
225
中国地方政府已经存在了两千多年的历史，但是，对于这块似乎神秘而又重要的领域，中国学者们几乎一直对它熟视无睹。直到20世纪70年代末期中国改革开放拉开帷幕以后，学术界才开始较为系统地研究它，并产生了一系列的研究成果。20世纪末以来，中国地方政府研究呈现出一片欣欣向上的繁荣景象。事实上，改革开放30年以来，在地方政府的积极推动下，经济发展取得了巨大的成就，这种政府主导型的经济发展模式为全世界所瞩目。探索30年来地方政府体制改革的历程，反思目前中国地方政府体制改革所处的新的拐点，对于丰富政治学理论、充实中国行政管理理论体系，推动中国地方政府体制进一步改革，都具有极为重要的实践意义与理论价值。苏州大学地方政府研究所是中国学术界研究地方政府领域中的一个重镇。苏州大学原名东吴大学，早在1906年，东吴大学就创办学术性刊物《东吴月报》，当时的办学宗旨是“注重学业，培养品格，树立优良学风，提倡服务精神”，校训是“为社会创造完美人格”。1929年8月，当时的南京“国民政府”将校训改为：“养天地正气，法古今完人”。从某种意义上说，东吴大学校训至今仍极具时代意义：做学问，先要学会做人。东吴大学的法学教育在国内独领风骚，享誉海内外，盛时之际，有“南东吴，北朝阳”、“法官出朝阳，律师出东吴”之说，被誉为“培养中国近代法律家的摇篮”。
本书是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目的成果。作者深入分析了公共管理与宪政的关系在制度层面变迁的历史，对两者在体制、权力结构、组织机构及其运行方面的相互关系、相互作用和变革发展过程进行了梳理，提出了建构“宪政主义公共管理”模式的基本理念、体制安排及其运行样态，为政府管理改革提供了最新的理论视点。
余敏江（1977—），江西九江人，苏州大学政治与公共管理学院讲师，苏州大学博士后流动站研究人员，南京大学管理学博士。参与国家教育部重大攻关项目、国家社科基金项目、湖南省社科基金项目以及其他项目9项，合著著作5部，参编教材4部，在《中国行政管理》、《江苏社会科学》、《南京社会科学》等杂志上发表论文20多篇，其中有多篇被人大复印资料《公共行政》、《新思路》转载或被《新华文摘》摘目。主要研究方向是政府管理理论与实践及政治哲学。
第一章 导论 第一节 选题的背景和意义 一 选题的背景 二 选题的意义 第二节 国内外研究现状与进一步研究的必要性 一 国内外研究现状 二 进一步研究的必要性和迫切性 第三节 研究的思路和方法 一 研究的思路 二 研究的主要方法 第四节 研究内容和主要创新 一 研究的内容 二 主要创新第二章 当代公共管理的基本理论与概念 第一节 公共管理的几种理论范式 一 传统公共行政范式及其局限 二 新公共行政范式的兴起及其影响 三 新公共管理范式及其局限 第二节 当代公共管理兴起的理论与社会实践背景 一 当代公共管理兴起的理论背景 二 当代公共管理兴起的社会实践背景 第三节 当代公共管理的内涵、本质和根本性问题 一 当代公共管理的内涵与本质 二 当代公共管理的根本性问题第三章 宪政基本理论评析 第一节 宪政的内涵界定 第二节 宪政与相关概念之间的关系 一 宪法与宪政 二 宪政与民主 三 宪政与限政 第三节 宪政的理论基础 一 基督教精神与宪政 二 自然法理论与宪政 三 契约论与宪政第四章 公共管理与宪政关系溯源 第一节 从“无宪法即无行政”到“行政游离于法” 第二节 行政国家的出现与宪政模式的变迁 第三节 新公共管理运动的兴起与宪政基础论的重构第五章 公共管理与宪政的逻辑关联 第一节 公共管理与宪政的共同性 一 公共管理价值与宪政价值相契合 二 公共管理与宪政对公共生活调整的范围有重合 三 公共管理与宪政的实践功能相类同 第二节 公共管理与宪政的相关性 一 宪政文明的发展程度规定了公共管理范式演变的可能范畴 二 宪政从原则上规定了公共部门公共权力的性质和规模 三 公共部门行使公共权力的目的是实现宪法中的公共权力意志 四 公共管理必须在宪政平台上运作时才能具有合法性、合理性和有效性 第三节 公共管理与宪政的差异性 一 公共管理与宪政在原则上的差异性 二 公共管理与宪政在制度上的差异性第六章 公共管理与宪政的相互作用 第一节 良好的公共管理对宪政的积极影响 一 良好的公共管理能明确反映和实践宪政的原则和规范 二 良好的公共管理能维系和稳固宪政秩序 三 良好的公共管理能推动宪政的发展 第二节 不良的公共管理对宪政的消极影响 一 公共管理“公共性”不足对宪政的消极影响 二 公共管理“管理性”不足对宪政的消极影响 第三节 宪政对公共管理的积极回应 一 宪政能防止和制约公共管理中公共权力的滥用 二 宪政解决了公共决策机制如何健全的问题 三 宪政为公共管理划定了最适合的作用范围 四 宪政能最终促进当代公共管理的良性发展 第四节 宪政对公共管理的消极回应 一 宪政对公共管理的宪政诉求不能及时回应 二 宪政对公共管理偏离宪政的倾向不能有效约束第七章 公共管理与宪政的良性互动：宪政主义公共管理探究 第一节 构建宪政主义公共管理的必要与可能 一 支撑宪政主义公共管理范式的理论基础 二 宪政主义公共管理产生的必要性与可能性 第二节 宪政主义公共管理的基本理念 一 代表公民权精神 二 公正与社会平等 三 法治 四 效率 第三节 宪政主义公共管理的体制安排 一 多中心的治理结构 二 交叠管辖的管理权限 三 程序性正当的规则体系 第四节 宪政主义公共管理的运行样态——仅以政府运行为论域 一 被动主义的行政立法 二 民主主义的行政决策 三 规则主义的行政执行 四 人本主义的行政沟通第八章 当代中国的宪政建设与公共管理创新的再思考 第一节 推进中国宪政建设：基本理念与路径选择 一 中国宪政建设的基本理念 二 中国宪政建设的路径选择 第二节 走向宪政：20世纪90年代以来中国公共管理发展的实践 一 确定治道变革的总方向 二 转变政府职能，服务经济社会发展 三 积极变革政府治理方式 四 不断完善政府管理制度 第三节 坚守宪政之规制与导引：中国公共管理创新的必由之路 一 公共选择视角的考察 二 制度供给视角的考察 三 公正观念视角的考察 第四节 宪政规制与导引的中国公共管理之具体形态 一 是政府真正履行代理人职责执行公众意志的公共管理 二 是政府和公民平等协商与合作的公共管理 三 是公共权力既受到制约、又受到保障的公共管理 四 是既能实现充分的民主参与、又能高效率和高效能运行 的公共管理结语参考文献后记
第二章 当代公共管理的基本理论与概念20世纪70年代末至80年代初，一些主要西方国家相继开始了“以市场为基础”的政府改革运动，与之相伴随的是当代公共管理理论的日渐兴起。当代公共管理理论的出现是作为对传统公共行政范式、新公共行政范式、新公共管理范式的不断反思、批判与超越的产物，并且都吸收了它们有益的理论养分作为其理论基础和方法论支持。因此，在界定当代公共管理之前，有必要先探讨传统公共行政范式、新公共行政范式、新公共管理范式的含义及相关问题。第一节 公共管理的几种理论范式在百余年的发展、演变的历程中，作为政府管理研究领域的公共管理学经历了三次研究“范式”的转换，即从传统的公共行政学到新公共行政学，再到（新）公共管理学的三次重大突破。这三种范式在不同历史时期，发挥出不同的功效，有其合理性，但同时也暴露出比较明显的局限性。一传统公共行政范式及其局限作为一种社会治理活动，公共行政有着很长的历史，但是对其进行专门性研究大致始于17世纪末至18世纪初的西方国家。根据现在人们掌握的资料和共识，“行政学”概念最早出现于德国学者冯·史坦因1865年撰著的《行政学》一书中。在史坦因那里，“政治”与“行政”已经在一定程度上得以划分。不过，史坦因的“行政”概念更多的是在“行政法”意义上使用，并没有形成公共行政学体系。直到1887年，美国学者伍德诺·威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了大约有两万字的行政研究报告，即《行政学之研究》一文，才标志着传统公共行政范式正式兴起。
本书是在2006年7月于南京大学答辩通过的博士学位论文《交汇与共进：当代公共管理与宪政关系论纲》的基础上扩展而成，也是我参与的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“地方政府改革与深化行政管理体制改革研究”（项目编号06JZ[）0033）的研究成果之一，本书获其资助，也获苏州大学“2ll工程”三期重点学科项目“生态型区域（苏南）经济与社会治理研究”资助。对当代公共管理与宪政关系进行系统研究，目前在中国还是一项开创性的工作，希望这一研究对政府管理研究领域的丰富和深入有所裨益。研究公共管理与宪政之间的关系，有利于政府管理理论的创新和改革实践的深化，有利于促进市场经济和现代政治文明发展。但是，由于选题的跨学科性比较强，论域比较宽，因此，在博士后阶段的后续研究中，越来越感到这一研究的艰难性和复杂性。虽然该论文要交付出版了，但仍然感到其中有一些不成熟和有待进一步拓展的地方。真诚地期待学界前辈和同人给予批评和指正，以帮助我更有信心继续进行这项探索性工作。我的这一研究计划起步，以及最后以现有形式确立整体框架，得益于导师黄健荣教授的精心指点。导师不仅在学术上给了我谆谆教导，在生活上给了我无微不至的关怀，还在做人和做事上给了我睿智的点拨和启发。导师渊博的学识，高尚的情操，勤奋耕耘、孜孜不倦、宽宏博大、乐观向上的钻研与治学精神无时无刻不在感染着我、启迪着我、激励着我。在人生重要阶段能遇上黄老师是我的幸运。师母姜秀珍老师多年来一直关心我的学习和生活。向他们致以真挚的感谢和深深的敬意。
