走向公民社会
2010-2
中国社会出版社
谈志林
276
无
一个多月前，志林就将厚厚的书稿转交给我，请我作序。这正是我最忙的一个多月。这书稿跟着我去了安徽、河南、广东，还去了两次云南，来到中缅边境的腾冲。我却每每只在乘机间隙或调研归来途中得空阅读。虽没能深入，却从中得到不少体会，尤为志林在繁忙的事务之余得以完成如此厚重的研究而感慨。 社团研究从20世纪80年代以来逐渐发展起来，其中最有影响的是美国约翰一霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授相继出版的一系列论著。他提出的“全球社团革命”和后来倡导的“全球公民社会”，几乎成为响彻理论、政策和实践三大领域的革命性口号，为人们津津乐道。他所提倡的实证调研、比较研究、案例分析等方法，也成为这个领域许多学者所着力遵循的研究方法。在政治学和经济学领域，也有一些学者关注社团现象并开展了深入的研究。1992年出版的罗伯特·帕特南的《使民主运转起来》一书，在研究政治制度和治理绩效问题中，发现了隐藏在制度背后的社团现象（他称为“公民共同体”）及其所构建的社会资本，从而开了运用制度分析进行社团研究的先河。从那以来，作为制度现象的社团、社会资本、公民社会等，一直是学者们所关注的问题，这方面的研究成果也逐渐多了起来。志林这本书，借鉴了国内外制度分析和社团研究方面的许多成果，特别是很好地习得了帕特南的研究方法，将地方社团作为一种制度安排来分析中国社团的制度形态及其演进路径，可以说在中国社团的研究上第一次植入了“地方一中央”的对应维度，并成功应用了制度分析的理论工具，揭示了许多在单一维度上难以发现的中国社团发展的内在规律，使得我们关于社团的思考和研究无论在理论上还是实践层面都扎实地迈进了一步。
《走向公民社会：地方社团发展的制度分析》以北京市、温州市、哈尔滨市的社团为例，运用新制度经济学理论，从制度分析的视角，将地方社团作为一种制度安排，来分析中国地方社团的制度形态，论述地方社团的制度演进路径。 20世纪后期，政府失灵与市场失灵问题的凸显，促使人们在政府与市场之外高度关注社团的重要作用，积极寻求社会治理与发展的新路径，由此直接推动了公民结社浪潮的迅速兴起。与此遥相呼应，1979年以来，伴随着经济与政治改革的进程，中国也出现了社团的繁荣。在当代中国，由于国家层面的结社受到制度的刚性制约，使地方成为公民合法化结社的重心，地方社团也就成为中国当代社团的主体。同时，由于中外制度环境的差异巨大，也导致中国地方社团具有较为浓重的中国地域特色，显现出独有的特点与不同的发展路径。但由于制度环境的刚性约束，中国地方社团总体上仍然处于发展不良的状态，无法满足地方社会发展的需求。为促进中国地方经济社会的科学发展，构建和谐社会，有必要分析中国地方社团的制度形态与制度演进，研究如何推进地方社团的协调与可持续发展。 地方社团作为一种制度安排，也是制度环境的产物。中国特定的制度环境决定了地方社团的制度形态与今后的演进路径。参照诺思分析制度变迁的三种基本维度，可从政治制度、经济制度与意识形态三个方面切入分析地方社团的制度环境。中国的政治制度主要体现在宪法的基本规定之中，其中中国共产党的领导地位、社会主义制度的国家基本制度形态、单一集权的国家结构等主要原则是对地方社团发展的极具刚性的约束机制，规制着地方社团的现状与制度属性。而对公民的地位与结社自由等基本权利的规定，又是激励与保障地方社团发展的制度基础。宪法之外的政治制度安排体现在法律、法规、规章和具有法律意义的规范性文件之中，它们外在地规定了地方公民结社的公共空间，直接促成地方社团的生成与消亡，对地方社团的发展具有重大影响。 在计划经济制度下，外在于国家的地方公共空间根本不存在，公民结社领域缺乏基本的制度环境。因此，计划经济与公民结社存在着逻辑背反的关系。中国经济制度由计划到市场的变革进程最先从地方开始。迅速发展的市场经济培植了公民的独立思想，拓展了公民私域的活动空间，催生着三大部门的分化，为地方社团的发展奠定了基础，也成为地方社团发展的重要推动力。意识形态对地方社团的约束是柔性的。当前的意识形态决定了地方社团的性质，规范并引导地方社团的发展方向，并决定着地方社团的政治合法性与社会合理性。同时也推动着地方社团的发展。 中国制度环境的特质决定了地方社团的生成机制、制度属性与制度功能具有自身的特点。地方社团的生成机制反映了中国特定制度环境中的制度需求与供给。当前，地方社团是国家很好的制度选择，国家具有对地方社团的内在制度需求。从地方社团的生成机制分析，国家及其地方代理机构对社团的制度供给是现阶段地方社团生成的主要方式。地方社团的生成类型大体分为内生型和外生型两种。地方社团以外生成为主，而以内生成为辅。内生型社团是出于组织成员的内在需求而发起成立的，制度供给的主体是每一个构成社团组织的单元，也即有结社需求的公民个体。而外生型社团是根据社团的外在需求而发起成立的，制度供给的主体一般是社团组织之外的国家等权力主体。外生型社团一般又称之为官方或半官方社团。国外学者将这类外生型社团称之为GONGO。 中国特定的制度环境决定了地方社团具有鲜明的制度属性，一是极具刚性的三重约束机制，即登记管理制度约束、业务管理制度约束和党务管理制度约束。二是新社团主义的双重特性。新社团主义主张国家与公民个体通过社团的合作以达成“共善”，实质上是强调社团可以将国家意志与公民意志协调融合，中国地方社团也呈现出与此相类同的官民二重性。三是地方社团具有制度化的组织设计特性，表现出类官僚制的特征。 地方社团作为一项制度安排一样具有制度的基本功能：经济功能与政治功能。中国地方社团政治方面的制度功能主要表现为三个方面，即维护国家统治、促进社会稳定；实现市民的基本政治权利；弥补地方政府失灵、促进政府职能的转变。同时也为地方提供了一定的公共产品。地方社团在经济领域中具有独特的功能，主要表现为：一是弥补市场失灵，防范市场风险，促进地方经济的稳定与发展；二是维护市场个体的自我利益，促进市场自律，规范市场秩序；三是推动市场经济的制度演进。 在外在制度环境的作用下，地方社团也存在具有自身特色的制度激励机制与制度困境。地方社团的制度激励机制主要表现为内在制度激励与外在制度激励。当前，地方社团的外部管理体制给定了地方社团发展的外在泼励机制，这种外在的制度激励主要是由代表国家行使地方统治和管理功能的党委和政府提供，主要表现为国家对地方社团的生成与发展的选择。从激励机制的本质属性分析，地方社团的外在激励机制主要包括合法性激励机制、合理性激励机制和权力分配的激励机制三种类型。地方社团的内在制度规定了社团的内在激励机制，这种内在激励机制主要包括利益导向的激励机制和社会资本导向的激励机制。在地方社团之中，社会资本具有非常重要的激励作用，成为社团组织内一种潜在的制度安排。 地方社团的制度困境实质上是一种负向制度激励，主要表现为社团制度失败和社团制度稀缺，导致影响社团行为的制度处于运作不良或缺失状态，不能满足社团发展的基本需求。当前中国地方社团发展的制度困境主要包括政治制度困境、法律制度困境和志愿制度困境等外部制度困境，以及组织制度、治理制度等内部制度困境。外在制度与内在制度的双重规制，使地方社团陷入内外双重的制度困境。总体看来，中国地方社团内外的双重制度困境严格规制着社团的生存与发展，使地方社团缺乏独立性与自治能力，总体上呈现“软社团”的制度形态。中国地方社团的“软社团”状态反映了一种无效率或低效率的制度安排，是一种制度危机的外在表现形态，并具有很强的路径依赖性。 要打破这种“软社团”的制度危机，就必须推进地方社团的制度演进。中国地方社团制度演进的总体方向是构建地方公民社会。当前，中国地方接近公民社会萌发生长的基本条件。地方社团也正在由国家主导型向民间主导型转变。民间主导型社团是公民社会的核心，我们从民间主导型社团的增长中可以看到中国公民社会正在地方萌发生长的态势。以此为出发点，构建中国地方公民社会要选择三步走的发展模式：发展自治性社团是构建中国地方公民社会的第一步。第二步是以数量众多的自治性社团存在为基本的社会基础，寻求通过独立的地方自治社团来推进地方社会的自我建设和自我协调。第三步是在此基础上再寻求地方自治社团能够有效地影响国家及其地方代理者的政策方向，并制约公共权力。 地方社团制度演进的路径可以从外在制度与内在制度两个维度加以分析。地方社团外在制度的演进包括与社团制度密切相关的政治制度演进、经济制度演进和法律制度演进，使地方三大部门达成制度均衡状态。其中政治制度的演进必须从确立宪政与公民结社权利的基本制度保障出发，推进党社制度和政社制度的演进。内在制度演进的重点在于组织制度和治理制度两个方面。组织制度的演进包括组织模式演进即创建学习型社团和领导制度演进即由单中心走向多中心两个方面。而治理制度的演进则包括法人治理制度的构建和文化治理制度的构建。法人治理制度的构建可以通过以企业精神重塑社团来予以推进。 当前，中国社会正处于历史转型时期，社团的发展正面临新的发展机遇。社团管理的公共政策取向应顺应这一发展趋向。从制度分析的视角来看，研究地方社团对于制定社团管理的公共政策的启示主要在于：第一，政府的公共政策取向应推进由社团管理走向社团治理的理念变革。第二，从宪法所赋予的公民结社自由的权利出发，鼓励公民依法结社，适度放松对于社团成立的政治与行政监控。第三，建立社团的分类管理体制，实行宽严有别的社团管理制度。第四，依托地方社团，发展地方自治，逐步构建地方和谐社会。第五，以绩效为导向，推进地方社团的治理创新。第六，推进社团管理的公共政策制定的科学化、民主化和法制化，依法行使社团管理的职能。 当然，在中国特定的制度环境中，地方社团的制度演进也将是缓慢渐进的复杂过程，中国第三部门与公民社会的成长之路还很漫长。由此观之，中国的政府与地方社团的双向互动以推进社会的和谐协调发展依然任重而道远。
谈志林，男，1968年生，江西九江人，华中师范大学文学硕士，中国人民大学管理学博士。进过工厂、下过农村、蹲过机关、拿过教鞭，现为民政部政策研究中心副研究员。主要研究非营利组织、社区、社会福利等领域的公共政策，先后在《浙江大学学报》等CSSCI系列核心期刊发表论文数十篇，合著论著多部。
导论一、问题的提出与研究意义二、当前的研究状况与本研究的创新尝试三、理论选择、研究方法与研究路径四、基本概念五、主要内容与结构第一章 地方社团的历史变迁第一节 中西方地方社团的历史变迁一、西方地方社团的变迁二、中国地方社团的历史变迁第二节 全球结社革命与中国当代地方社团的发展一、全球结社革命及其对中国的启示二、中国当代地方社团的发展第二章 中国地方社团发展的制度环境第一节 对制度与制度环境的理解以及地方社团制度环境的构成一、对制度与制度环境的理解二、中国地方社团发展的制度环境的构成第二节 政治制度与地方社团发展一、对政治制度的理解与当代中国政治制度的基本分析二、宪法、法律等正式规则与地方社团发展第三节 经济制度与地方社团发展一、对经济制度与当代中国的经济制度的理解二、计划经济制度与地方社团发展三、市场经济制度与地方社团发展第四节 意识形态与地方社团的发展一、意识形态的基本理论二、当代中国的意识形态与地方社团的发展第三章 中国地方社团的生成机制、制度属性与制度功能第一节 地方社团的生成机制一、生成机制分析二、生成类型分析第二节 中国地方社团的制度属性一、极具刚性的三重约束机制二、新社团主义的双重制度表征三、制度化的组织模式第三节 中国地方社团的制度功能一、对制度功能的理解与地方社团的制度功能分类二、地方社团的政治功能三、地方社团的经济功能第四章 中国地方社团发展的制度激励与制度困境第一节 地方社团的外在制度激励一、地方社团的外部管理体制二、地方社团发展的外在激励机制第二节 地方社团的内在制度激励一、地方社团的内在制度二、地方社团的内在激励机制第三节 “软社团”：地方社团发展的制度困境一、外在制度困境二、内在制度困境第五章 中国地方社团发展的制度演进第一节 地方社团制度演进的动力机制一、外在动力机制二、内在动力机制第二节 走向地方公民社会——中国地方社团制度演进的方向与总体设想一、对公民社会的理解二、地方社团制度演进方向的确定三、对地方公民社会的界定与构建地方公民社会的总体设想第三节 地方社团制度演进的路径一、地方社团外在制度的演进路径二、地方社团内在制度的演进路径结语一、主要论点的总括二、对于政府制定社团管理公共政策的启示三、对本研究的思考图表索引表索引图索引参考文献致谢
（二）台湾与香港的研究状况 台湾学者对社团的研究一直比较重视，特别是1999年台湾发生“9·21”震灾后，台湾非营利性的社团组织在地震期间的救护和地震后的重建工作中非常活跃，让台湾社会为之侧目，由此促成了台湾学术界研究非营利性社团组织的高潮。近年来的主要研究成果表现为理论与实证两方面。理论方面的研究主要有：江明修主编的《非营利管理》，江明修、蔡勇男合著的《各国公民社会组织与地方公民社会之发展》，刘丽雯与王琇兰合著的《非营利组织与政府的伙伴关系：中央与地方分权化之影响层面分析》等。实证方面的著述更多，主要有官有垣与林辰颖合著的《地方非营利组织的社会救助功能之研究：以嘉义地区的慈善会为例》，吴宁远的《地方非营利组织使命与承诺之研究：以三个高雄市不同使命的组织为例》，邱瑜瑾的《地方非营利组织间资源网络关系：以台中市社会福利机构为例》等。其中吴宁远的《地方非营利组织使命与承诺之研究：以三个高雄市不同使命的组织为例》和邱瑜瑾的《地方非营利组织间资源网络关系：以台中市社会福利机构为例》主要关注地方社团领域的某一方面。 香港对社团或非营利组织的研究发展较平稳。近年的成果主要有王绍光对18个国家的第三部门进行的国际比较；陈健民、丘海雄运用社会资本理论对社团进行的解读；魏乐伯等学者就当代台北、香港、广州、厦门四城市的民间社会组织进行的比较分析，这也是当前对中国地方的民间社会组织（以社团为主）进行比较研究的唯一论著。①
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