我国林业财政支出效率研究
2008-2
中国财政经济出版社
周莉
302
构建公共财政体系是我国目前财政改革的发展方向。公共财政中，收入是手段，支出才为目的，公共财政支出是公共财政的核心内容。目前我国处于社会主义初级阶段，以发展生产力为主，“效率优先，兼顾公平”，是现阶段要遵循的准则。财政支出效率是公共财政支出研究的核心问题，是对政府提供公共产品和公共服务职能进行考核和评价的关键。 依据公共财政理论，市场失灵的问题必须由政府采用适当手段予以干预。林业相关公共部门作为政府部门，对林业市场失灵的领域应该适当干预。由于林业的基本产品，即森林属于公共产品，森林的生长周期长，投资风险大，具有市场信息不对称、收支不对称的外部性特征，这些都要求林业相关公共部门承担林业公共产品和公共服务供给的职责，这也必然要求林业相关公共部门通过财政资源的合理配置，灵活采用预算、贴息、补贴、转移支付、税收等财政手段，对林业提供财政政策支持和资金保障。 改革开放三十年来，我国经济得到快速发展。但是，现有经济增长方式常常伴以掠夺式的资源利用为代价。现在，我国生态与环境急剧恶化，污染加剧，旱灾水灾频频发生，加上全球气候变暖等外因，公众对生态与环境的公共需求急剧膨胀。政府因此加大了对林业的总体财政支出，主要任务就是恢复我国林业的生态系统，维护生物多样性，促进经济增长方式的根本性改变，实现经济社会的可持续发展。 我国属于发展中国家，财政资金短缺，而政府对林业的总体财政支出还将继续增长。林业财政支出效率的研究，有助于客观评价林业部门提供公共产品和公共服务的能力，也有助于提高我国林业财政支出效率，提高国家对于财政资源的整体配置效率。 《我国林业财政支出效率研究》将公共财政支出的效率理论和评价方法用于林业财政支出的效率分析，建立了林业财政支出效率的理论分析框架，对我国林业财政支出的效率进行了界定。从林业财政支出的主体和客体的定位，深入分析林业财政支出的规模效率、结构效率和综合使用效率，初步构建了林业财政支出的效率评价框架。 现阶段林业财政支出的86％以上用于林业公共工程，这些工程的实施主体主要是县级公共部门。《我国林业财政支出效率研究》以县级层面林业公共工程的典型案例为重点，深入研究林业财政支出的综合使用效率及其评价。通过运用公共财政支出效率的评价工具——社会成本效益评价，从林业公共支出的社会成本、社会收益的辨别与界定，结合公共工程资金特点选取折现率，并从公共工程的短期、中期和长期工期，分别进行了成本效益的敏感性分析，最后通过益本比的折现分析对林业公共工程的支出效率进行评价。对于重大林业公共工程进行具体量化的成本效益评价是相关研究的重点和难点，对此，《我国林业财政支出效率研究》进行了深入具体的计算和分析。 《我国林业财政支出效率研究》认为，从林业财政支出的用途来看，其主体、客体与公共财政的要求基本一致，但政府依然存在越位和严重缺位。从林业财政支出的使用现状来看，整体是有效的，但配置效率仍然有待提高。林业财政支出结构不合理是阻碍林业财政支出效率提高的主要原因。现有林业公共工程的支出可行且有效率，但是需要建立更为有效的林业生态效益补偿机制。最后，《我国林业财政支出效率研究》初步建立了林业财政支出效率的评价框架。 《我国林业财政支出效率研究》提出了提高林业的生产效率和财政资源的配置效率的保障性政策建议，包括：加强林业产权制度，强化法律法规约束保障，从根本上保障林业财政支出的效率；完善财政分级管理制度，优化林业财政支出结构效率，提高林业公共产品供给能力；调整国家预算编制制度，优化林业财政支出结构，提供科学合理的资金保障；借鉴国外有益经验，实现林业投资的多元化，有效提高林业财政支出的效率；建立以效率评价为核心的林业财政支出的项目管理制度，优化财政资金分配；研究林业公共工程中受益者对受损者的补偿，利用生态效益补偿手段解决林业资源的经济外部性问题。
周莉，女。生于陕西榆林治沙试验站，后随父母到陕西杨凌西北林学院并且在那里完成大学学业。1998年考取北京林业大学研究生，2001年毕业留校任教至今。2003年赴德国弗莱堡大学做访问学者。2007年获得北京林业大学林业经济管理博士学位。先后在《北京林业大学学报》、《中国林业教育》、《经济问题研究》、 《绿色中国》、《新远见》等刊物上发表十余篇论文，参与编写三部专著，主持或参与多项由北京林业大学、国家林业局、财政部、联合国开发署、世界自然基金会、亚洲开发银行、美国大自然协会等资助的科研课题项目。
第一章 引言第一节 选题的背景第二节 选题的意义第二章 研究的理论基础及简要综述第一节 公共财政理论第二节 财政支出及其效率理论第三节 林业财政支出及其效率的简要综述第四节 小结第三章 林业财政支出效率研究的理论框架设计第一节 研究的相关概念界定第二节 研究理论框架设计第三节 研究的重点内容第四节 研究的方法第四章 林业财政支出的主体分析第一节 林业财政支出主体的定义第二节 林业财政支出主体的职能分析第三节 林业财政支出主体的定位第五章 林业财政支出的客体分析第一节 公共产品理论第二节 公共财政背景下我国林业财政支出客体的理论界定第三节 林业财政支出用途的现状分析第四节 我国林业财政支出的客体定位第五节 林业财政支出客体的小结第六章 林业财政支出的规模效率第一节 财政支出规模效率的理论分析第二节 我国林业财政支出规模的现状分析第三节 我国林业财政支出规模效率的小结第七章 林业财政支出的结构效率第一节 财政支出结构效率的评价方法第二节 我国林业财政支出的结构效率分析第三节 我国森林不同生长阶段的财政支出结构分析第四节 我国林业财政支出结构效率的小结第八章 林业财政支出的综合使用效率第一节 林业财政支出综合使用效率的内涵第二节 林业财政支出综合使用效率的特点第三节 林业财政支出综合使用效率的评价原则第四节 林业财政支出综合使用效率的评价方法第五节 林业公共工程支出综合使用效率的分析与评价第六节 国家层面林业公共工程支出成本效益的初步分析第七节 林业财政支出综合使用效率分析的小结第九章 结论与政策性建议第一节 主要研究结论第二节 政策性建议第三节 创新和不足附件参考文献致谢
第一节 选题的背景 本研究的选题背景，主要基于三个方面：第一，为了经济的快速增长，人们对资源进行掠夺式的利用，加速了国际国内生态与环境的恶化。气候变暖、沙尘严重、洪涝频发，进而社会对于生态恢复和环境治理的公共需求明显加剧，也必然加大政府成本。第二，现阶段我国生态与环境的治理和恢复成本明显加大。第三，目前我国市场经济的发展逐步完善，我国的财政模式逐渐转型于公共财政。政府逐渐成为公共需求的供给者，林业部门作为重要的森林生态产品和服务的供给者，林业的发展与财政的支持紧密相连。一方面，财政部门投入巨资支持林业部门加强生态建设、恢复我国的生态系统，以保护生物多样性为主要目的，为公众提供林业的公共产品和公共服务。那么，如何对林业部门的财政支出效率进行考评，是林业财政支出的核心问题。另一方面，建立公共财政框架，林业作为国民经济中的一个重要部门，如何将林业纳入到公共财政体系中，政府以多大的规模和比例对林业以公共财政资金支付，才能发挥公共财政的资源配置效率，也才能保障林业的生产效率，都是实践中需要研究的重点问题。因此，必须摸清目前林业财政支出的结构效率、规模效率，并通过林业财政支出综合使用效率的进一步分析，为林业纳入公共财政的范畴提供理论依据，对林业部门提供林业相关公共产品和服务的效率考评具有现实意义。 一、财政的改革方向是建立公共财政 中国财政制度正在进行变革，现阶段要求建立与市场经济体制相适应的公共财政框架体系。当前正在进行的财政改革中，包括部门预算改革、国库集中支付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度、税费改革等，这一系列的改革都是我国公共财政体系构建的改革内容。
周莉博士以严谨的科学态度和勤奋的治学精神苦心钻研五年之久，在导师与多位专家和同事的支持下，坚持攻读有关国内外理论著作，考察林业工程实施现场，将公共财政支出的效率理论和评价方法用于林业财政支出的效率分析，建立了林业财政支出效率的理论分析模式，对我国林业财政支出效率进行了界定。从林业财政支出的主体和客体的定位，深入分析林业财政支出的规模效率、结构效率和综合使用效率，初步构建了林业财政支出的效率评价框架。对于重大林业工程进行具体量化的成本效益评价是非常重要但又是相当困难的，作者进行了深入具体的计算和分析是难能可贵的。在量化分析的基础上，提出了提高林业生产效率和财政资源配置效率的保障性政策建议，具有一定的决策参考意义。应该说，这是一部具有较强理论水平和应用价值的著作。
