中国县乡财政运行及解困研究
2008-11
社会科学文献出版社
李一花
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一 研究缘起 众所周知，县乡财政是我国的基层财政，面对的基本上是农村和农民，1994年以来县乡财政收不抵支、负债累累的困境使得基层政权运转、公共产品提供、公益事业发展等历经艰难。2002年农村税费改革的全面推行以及2006年全国范围内的取消农业税改革，使得县乡财政面临更大的困境。尽管中国的县乡财政困难问题已持续了10年有余，但尚未从根本上缓解。县乡财政困难这一理论难题和现实顽疾已直接影响到我国“三农”问题的解决，也与中央政府提出的“以人为本，全面、协调、可持续发展”和统筹城乡发展的科学发展观理念很不适应。如何通过实地调研和理论探索，在总结和吸收国内外相关研究成果的基础上突破现有认识的局限，整合多学科知识，系统分析县乡财政困难的成因，全面谋划县乡解困的方略，无疑是摆在财税理论工作者面前的一项艰巨课题。本书正是朝这一方向努力的初步探索。 二 本书结构及主要观点 本书对县乡财政解困问题的研究，遵循了县乡财政地位职责——总体运行——困境——成因分析及对策研究的逻辑思路，因此，本书共分四章。第一章对县乡财政的地位、职责、适度规模进行规范分析，从而为下面的研究奠定基础。这一部分先是通过历史考察发现，自秦以来县制是相当稳定的一级地方政权，尽管各朝各代的县一级的财政管理机构名称各异，但县级财政的存在是基本稳定的。乡镇财政作为乡村基层政权的财政机构，总是随着乡村社会经济的发展而发展，并也随着乡村基层政权的变化而变化的。县乡财政作为国家财政体系的基础，无论对国家财政活动，还是对本地公众，都具有湿著而重要的意义。但当前县乡财政表现出的发展的不平衡性和赤字、债务的严重性大大制约了县乡财政作用的发挥。对此，我们认为，应清晰地界定县乡政府的职责，促使财力与事权相匹配并通过引入私人投资和有序地培育、壮大非营利组织来缓解基层公共产品提供的不足。在政府层级调整问题上，我们的观点是缩省、市县平级、保留乡镇。
本书是“中国青年学者文库”之一，全书共分4个章节，对长期困扰我国财政的县乡财政困难问题做了很好的研究，沿着县乡财政地位职责-总体运行-困境-成因分析及对策研究的思路所做的分析和探讨，逻辑严谨思路清晰。该书可供各大专院校作为教材使用，也可供从事相关工作的人员作为参考用书使用。
李一花，女，汉族，山东东营人，1971年9月生。厦门大学经济学博士，中国社会科学院财贸所博士后。现任山东大学经济学院财税系副教授，硕士生导师，主要研究方向为公共财政、地方财政、财政体制、财政政策等。主持国家社会科学基金项目、教育部基金项目、省软科学项目各1项，参加国家、省部级课题6项，获省部级奖4项，专著《中国地方政府投资研究》1部，参编著作、教材5部。近几年有40多篇文章在《财政研究》、《文史哲》、《财经问题研究》等专业刊物上发表，并有多篇文章被“人大复印资料”、“高校文科学术文摘”全文转载。
第一章 县乡财政的地位、职责及适度规模研究 第一节 县乡财政的地位及特点 一 县乡财政的历史变迁考察 二 转型时期县乡财政地位界定 三 当前县乡财政的特点分析 第二节 县乡财政职责及其实现 一 成熟市场经济国家政府间财政职责划分情况 二 转型国家地方财政职责的定位 三 体制转型和经济发展中的县乡财政职责定位 四 县乡财政职责的实现 第三节 县乡政府组织结构与适度规模 一 关于政府规模的衡量指标 二 影响政府规模的因素分析 三 对政府规模判断的几个基点 四 县乡政府组织结构与财政支出规模的 实 证分析与结论 五 优化政府组织结构和规模的对策 第四节 县乡政府层级调整 一 政府层级设置的必要性分析 二 影响政府层级设置的因素分析 三 中国古代政府层级设置的历史经验 四 主要发达国家政府层级设置的基本做法及特点分析 五 我国地方政府层级调整的原则和设想第二章 县乡财政运行的总体分析 第一节 县乡财政运行的宏观环境分析 一 城乡经济社会发展的差距巨大 二 县乡财政发展的非均衡性 第二节 县乡财政支出分析 一 县乡财政支出总量及分级财政支出结构的演变轨迹 二 县乡财政支出结构的比较分析 三 县乡财政支出结构的变化与区域比较 第三节 县乡财政收人分析 一 地方财政收入的层级结构分析 二 县乡税收收入规模变化 三 县乡税收收入的结构变化 四 县乡非税收入及制度外资金 第四节 县乡财政预算自主权、预算程序与制度的分析 一 预算自主权 二 预算程序 三 预算监督 附1 基层公共预算改革的实践 附2 制约人大预算监督权有效行使的深层原因 一 制约人大预算监督权有效行使的深层原因 二 推进人大对预算监督权有效行使的对策建议第三章 县乡财政困难的具体分析 第一节 财政困难的理解及衡量指标 一 如何理解县乡财政困难 二 财政困难的普遍性 三 县乡财政困难的衡量指标 第二节 县乡财政赤字、债务与风险问题 一 县乡财政赤字问题 二 县乡财政债务问题 第三节 县乡财政提供基础教育服务的情况及问题 一 我国义务教育财政管理体制的历史变迁 二 中国义务教育现存问题分析 三 国外义务教育财政管理体制的比较与启示 四 完善我国农村义务教育财政管理体制的改革设想 第四节 县乡财政提供医疗卫生服务的情况及问题 一 现阶段农村医疗卫生保障存在的问题 二 影响农村医疗卫生保障事业发展的因素分析 三 提高农村公共医疗卫生保障服务水平的政策建议第四章 县乡财政困境成因及解困思路 第一节 民主财政建设与县乡财政困难解决 一 民主、民主财政的含义及理论基础 二 西方民主财政的建立过程及启示 三 民主财政建立的条件分析 四 我国民主财政建设的制度变迁方式及具体改革思路 第二节 财政立宪与县乡财政困难解决 一 “财政自利”考察 二 财政自利与财政立宪的相关性考察 三 中国政府间财政自利的表现 四 缓解县乡财政困难的财政立宪之路 第三节 转移支付制度的完善与县乡财政困难解决 一 我国转移支付的分类及其在城乡间的配置效果分析 二 制约财政转移支付均等化效果的原因分析 三 均等化转移支付的国际经验借鉴 四 完善转移支付，缓解县乡财政困难，实现城乡基本公共服务均等化 第四节 县乡政府改革与财政困难解决 一 对当前“省直管县”改革的评述 二 对撤并乡镇的认识：一个理论分析框架 三 乡镇政府及财政变迁：历史的角度 四 对当前乡镇政府及财政改革几种观点的评述 五 乡镇政府及财政改革的前景主要参考文献
第一章 县乡财政的地位、职责及 适度规模研究 对县乡财政的认识，首先要从历史和国际比较的角度分析县乡财政在中国财政体系中的地位及职责问题，在此基础上对政府财政级次与县乡政府适度规模的进一步研究将会直接关系到县乡政府的存续、价值和财力的安排，因此，本章是该项研究的逻辑基础和理论基础。 第一节 县乡财政的地位及特点 县乡财政的历史变迁考察 财政是政府的财政，对县乡财政历史变迁的考察须从县乡政府的变迁入手。 （一）县级政府与财政 县制，萌芽于西周，产生于春秋战国，定制于秦。两千多年来，县制虽历经时代变迁而多有变化，但其基本格局却异常稳定。主要表现在三个方面。第一，县的地位基本未变。从秦至清末，不论在郡县二级制、州郡县三级制、省路府（州）县四级制和省府（州）县三级制中，县的隶属关系如何变化，县始终是最基本的政权单位。第二，县的建制长期延续。许多县建制一旦设立，便基本延续下来。现存县中，约有l／3县有千年以上的历史，大多数的县在几千年前就出现了。第三，县建制的数字相差不大。秦县数无考，自汉以来，除去随疆域变迁的增减外，历代县数基本上是在1500个上下波动。以上表明，县在发展过程中，已逐渐成为在社会、政治、经济、文化等方面都相对稳定的实体，县制不仅具有深厚的社会经济基础，且长期适应于政治和行政上的需要，对历代政制都产生了重大作用和深远影响，县制已经成为国家制度中不可缺少的重要组成部分。 从县级财政来看，在我国西周时代，随着国家机构的逐渐完善，财政管理机关也开始初步制度化，包括“天官”和“地官”两大系统。地官的“闾师、县师、乡大夫”主要从事地方一级的贡赋和劳役的征收。到了秦汉时期，在郡一级，由太守总揽大权，仓曹椽分管财政；各县由县令总负责，典知仓狱分管财政。及至唐代，与地方行政机构分为州、县两级相适应，财政管理机构有二：一为户曹司户参军，职掌户籍、计账、道路、杂徭等；二为仓曹司户参军，职掌度量、仓库、赋税征收等。到了元代，地方财政机构分省和路两级，路的财政机构有平准行用库、府仓和税务。而明代省以下辖府，知府掌一府之政，下设专职官吏，负责计账、赋役、征管、仓储等；府下辖县，知县掌赋役征牌、黄册变造、会计审核、税政管理等。到了清朝，前期各省设布政司，后期为藩司，职掌一省财政税役之事，县的行政长官为知县，职掌一县政事及财事。到了民国初年，随着主管财政的最高机关改为财政部，省一级相应地改为财政厅，县一级才正式命名为财政局。自此县财政延续至今。 ……
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此书虽然算不上是上乘之作，但是看到了基层政府的积弊，而且提出了一个改革的方向，可惜掌握这个方面改革权的人却似乎没有心思考虑这方面的改革。目前在中央与省分权、博弈的体制下，牺牲的就是基层县乡政府的利益。可以说是基层承受了不少不应有的改革压力，其中有的人可谓生不如死，除了沉默还是沉默。真实的情况就是官大一级压死人。
对于了解基层财政状况非常有帮助!