台港澳地区社会福利体系研究
2010-1
社会科学文献出版社
向运华
282
中国的台湾、香港、澳门地区的社会福利各有特点。 台湾地区的社会保障制度发端于1950年3月实施的劳工保险制度，此后台湾引进了工业化国家的社会保障制度。在台湾，政府积极介入社会保障制度的发展，较早建立了涉及劳工、军人、公务人员的专门保险。社会保障措施的制定和实施，主要是国民党在退守台湾后，出于稳定社会、安抚日益涣散的军政人心和巩固政权的迫切需要而不得不为的。1960年代和70年代，台湾地区在涉及残疾人、儿童和家庭扶助方面的社会福利有了一定的发展，同时与工业发展相适应，提供一定程度的社会救济，并大力发展就业辅导；但是台湾地区社会保险制度发展缓慢，主要侧重于完善涉及军、公、教和劳工群体的保险，该阶段的保险制度体现为对特定阶级特权的保护，而数量众多的农民和自由职业者缺乏应有的保障。1980年代初期，台湾社会由于经济增长产生的结构性变迁以及都市化的兴起，大量人口由乡村往城市迁移，增加了居住与公共服务等需求，同时，随着产业结构从劳力密集转变成资本密集的高科技产业，加速了都市化的进程。社会与家庭结构的变迁，带来老人、儿童、低收入户、身心障碍者、失业人口等更多的照顾需求。台湾当局为了适应当时形势，满足福利照顾、赡养照护及经济安全的保障，必然加强社会保障制度的建设。在这种背景下，台湾于1980年通过了老人福利法、社会救助法和身心障碍者保护法等3项法律，成为台湾省社会保障发展的重要标志。20世纪90年代以来，由于政党的竞争，台湾社会保障制度的发展受到更多政治因素的影响。具体而言，从20世纪80年代末期开始，台湾的社会运动开始蓬勃发展，台湾日趋民主化，政府被迫考虑建立更安全的社会体制以满足因为都市化与经济变迁所带来的福利需求，以应对来自反对党（民进党）的压力。同时，国民党在执政时期被迫大力发展社会救济以及失业、养老、医疗等各项保险，发放各种福利津贴，研究提高民众福利，并在此基础上整合社会保险制度，以应对各种挑战，并首次出现了普遍性津贴的概念。1994年，国民党为应对民进党的压力，开始核发中低收入老人的生活津贴，并于1995年6月开始发放老年农民福利津贴。1994年台湾省社会保障支出占政府总预算的8.9%；1995年全民健康保险实施以后，社会保障支出迅速膨胀，当年这一比例就增加到13.5%；2001年则达到18.9%，已跃居政府最大的开支项目。台湾从“重官轻民”的社会保障体系发展为重视民众的社会保障体系，从按参保对象分类、混杂不齐的社会保障体系向统一的社会保障体系过渡，体现了社会保障与台湾政治经济的互动关系。政治因素也使得各个政党不从实际出发，没有从可持续性发展的角度来构建和完善社会保障制度。民进党支持由政府社会福利扮演积极的保障功能，国民党则倾向采取社会保险及社会救助的干预模式，主张由个人、家庭和政府等共同承担起家庭照顾及老年经济安全的责任。 香港的社会保障政策的起源是建立在维护殖民统治的基础上，必然更多地考虑经济效率，这导致了香港在殖民地时期高水平经济增长与低水准社会福利并存的情形。香港地区政府坚持不干预的政策，最初只是建立了与市场经济发展相适应的社会救济制度，其养老、医疗、失业等项目并不健全。20世纪60年代中期，香港的社会福利事业发展到一个新的阶段，除了志愿机构的工作目标由提供救济服务转移到发展社区服务上来以外，最重要的是香港政府对社会福利事业的积极参与。1980年代末期香港市民福利观念的最大变化就是不再将福利问题仅看成个人和家庭的责任，而是也看成政府和社会的责任，香港社会保障制度的发展走上了受政党政治影响的政治化道路，养老、医疗保障得到极大的发展，社会福利水平也得到很大提高。1997年，香港回归中国，香港特别行政区政府成立后，其社会政策的主导思想仍是力求减少政府责任，加大个人的自我保障。在社会保障方面，香港特别行政区政府的一项重要举措是制定了强制性养老公积金计划，并从2000年12月1日开始实施。这项计划属于自我保障性的基金储存制，不具有收入再分配的功能，但毕竟是通过政府权威在构建统一的养老保险制度方面取得的突破性进展，亦是试图通过政府干预，有限度地强化收入再分配机制、保障劳工阶层权益的重要举措，从而结束了香港缺少社会养老制度而主要依赖职业福利安排退休雇员老年生活的历史。总体来说，香港地区实行自治，植根于自由市场经济之上的社会保障制度朝着维护自由竞争的方向发展是必然的。 澳门的社会福利事业可以追溯到19世纪中后期民间慈善团体所举办的慈善救济活动。早期的福利事业是澳门的商绅及上层人士志愿开办的慈善事业，它也与天主教会的宗教精神有着密切关系。1930年，澳门政府发行了慈善印花税，开始对慈善社团及机构在财政上给予支持，这是澳门当局干预社会慈善事务并推动其向社会保障发展的起始标志。在1960年代，由于出入境管制松散，加上内地的政治问题，及东南亚一带的排华浪潮，许多内地居民流入澳门，他们为澳门的经济发展注入动力的同时，也带来了一定的社会问题，这也促使澳门政府着手兴办不少福利服务。1980年以后，得益于经济的发展，经过多次改革调整，澳门的社会保障项目逐渐增多，保障水平不断提高，项目体系更加完善，政府在提供社会保障方面的角色不断加重，逐渐成为社会保障的主要提供者。目前，澳门已经建立起以社会保障基金和社会工作局提供3类援助为主体的社会保障体系。1999年，澳门回归中国，澳门特别行政区政府成立后，对于失业保障方面有了较大的改进，近年来，澳门人口老龄化进程加快，传统的老年保障体系存在可持续性危机，澳门特区政府于2008年11月推出了社会保障体系改革方案，旨在建立“两层式”的养老保障体系。从澳门地区社会保障制度演进过程来看，社会保障制度虽然在葡澳政府时期建立，但是其建立并不是由于殖民政府自发认识到社会保障的重要性，而是为了应对当时的社会压力。因此，澳门社会保障制度从建立之初就存在体系不健全、待遇水平低、制度不衔接的特点。针对澳门社会保障在改革进程中存在的问题，目前其改革趋势集中在以下几个方面：加大政府的投入力度；建构非强制性公积金制度；社会保障须进一步社会化；弥补现存社会保障项目的缺陷；完善社会统计资料。 近年来，台港澳地区也面临相同的问题，比如人口老龄化、失业问题以及相应的社会保障财务问题等。对于内地社会保障的发展，台港澳地区的改革历程有一定参照意义，当然主要是微观层面和技术层面的借鉴。本书旨在客观反映台港澳地区社会福利体系的发展，并未将其与内地社会保障的比较当做重点。因为，世界上所有社会福利（社会保障）模式，原本就没有哪一种是绝对的优或劣。 参加本书修改的作者包括：吴振华，卢旋，曹庆庆，毛东旭，周吴洋，许江曼，陈洋。本书是武汉大学社会保障研究中心承担的教育部项目“机关事业单位社会保障研究”（项目批准号06JJD84009）成果之一。 对于书中可能存在的不足，我想只有坚持进一步做好相关研究，才不辜负郑秉文、唐钧、王延中、李向阳、吕学静等各位老师的意见和期望。
本书回顾了台港澳地区社会福利体系的建立和发展历程，展现其社会福利体系的全貌，与内地社会保障研究共同构成中国社会保障（社会福利）的完整逻辑体系。台、港、澳社会福利有不同背景和发展经历，也有共同的特点。本书分析了相关的历史、经济、政治因素，为判断台港澳社会福利发展趋势提供了参考。台港澳地区社会福利也面临财务困境，近年一直在谋划变革，比较重视制度建设包括精算工作，其微观层面和技术层面的一些做法值得内地研究。
向运华，武汉大学管理学博士，中国社会科学院博士后，武汉大学社会保障研究中心研究员、《社会保障研究》杂志副主编。
前言第一章 绪论 第一节 研究目的 第二节 研究范围、相关领域的研究综述第二章 台湾社会福利制度及其改革 第一节 台湾社会福利制度的历史变迁 一 20世纪50年代至70年代末期的发展情况 二 20世纪80年代的社会福利制度发展情况 三 20世纪90年代初期至今 四 台湾地区社会福利制度演进特点 第二节 台湾社会保障制度的体系框架 一 社会保险 二 社会福利 三 社会救济 四 社会津贴 第三节 台湾社会保障制度改革进程 一 国民年金保险制度改革 二 全民健康保险民营化改革 三 公务人员保险改革 四 失业保险制度建立 第四节 台湾社会保障制度的改革趋势 一 面临的挑战和存在的问题 二 改革的趋势第三章 香港社会保险及相关保障改革进程 第一节 香港社会保障的形成和发展 一 第一阶段：19世纪中叶至第二次世界大战期间 二 第二阶段：战后至20世纪60年代 三 第三阶段：20世纪60年代中期至80年代中期 四 第四阶段：20世纪80年代中期至今 五 香港社会保障制度发展进程中的特点 第二节 香港社会保障制度的改革进程 一 香港社会保障制度的体系框架 二 综合社会保障援助的改革进程 三 住房福利的改革进程 四 卫生医疗保障制度的改革进程 五 残障福利的改革进程 六 安老服务的改革进程 七 强积金制度 八 雇主责任制度的改革进程 第三节 香港社会保障制度改革前景 一 财政拨款和各项援助金额不断增长，但力图压制增长速度 二 社会保障面不断扩大 三 民办公助福利机构将酌量收费，以减轻政府的负担 四 医疗保障社会化、医疗融资制度改革呼声日高 五 进一步推广强积金制度第四章 澳门社会保障发展及改革 第一节 澳门社会保障的形成和发展 一 20世纪初期 二 20世纪40～70年代 三 1980年以后 四 澳门地区社会保障制度演变的特点 第二节 澳门社会保障制度体系内容 一 社会保险 二 公务员保障 三 社会福利及服务 第三节 澳门社会保障改革进程 一 社会保障基金建立和发展 二 劳工强制保险的建立和发展 三 医疗保障制度 四 公务员保障的发展 五 社会福利及服务制度的建立与发展 第四节 澳门社会保障的改革前景 一 澳门社会保障制度存在的问题 二 澳门社会保障制度的改革趋势第五章 比较及总结 第一节 内地主要从微观层面、技术层面研究借鉴台港澳地区的社会福利体系 第二节 台、港、澳社会保障的不同经历表明，政府干预是推动社会保障发展的重要条件，政府干预的不同形式、强度和频率会带来不同效果 第三节 社会保障体系的宏观架构受政治因素影响，反过来也会影响政治格局 第四节 立法是社会保障规范运行的前提条件 第五节 社会保障制度的细节设计会影响到福利的实现和福利水平的提升 第六节 社会保障体系的应急性措施的确需要，但普遍性、常规性的制度建设尤其是精算很重要 第七节 财政支出绩效要综合考量，多目标不能同时实现的情况下 可以先实现单一目标 第八节 应充分发挥慈善事业在社会保障体系中的重要作用附录 （台湾）公教人员保险法 （台湾）“国民”年金法 （台湾）全民健康保险法 （台湾）莫拉克台风受灾农民健康保险及“国民”年金保险被保险人保险费补助办法参考文献
7.国民年金制度 2007年台湾“国民”年金法颁布，“国民”年金采取社会保险方式，由“中央”主管机关“内政部”委托“劳工保险局”办理，并设监理会负责业务监督及审议保险争议事项。“国民”年金最主要纳保对象是未参加劳工保险、农民健康保险、公教人员保险、军人保险的25岁以上未满65岁的人群，他们必须参加“国民”年金保险。除此以外，参加公教保险、军人保险的民众，不需要参加“国民”年金保险。参加劳工保险的民众，于同一期间不需要参加“国民”年金保险，但于年满65岁前，领取老年给付后，视不同情况，有条件可以参加“国民”年金保险。参加农民健康保险的民众，可自由选择参加“国民”年金保险或农民健康保险。 “国民”年金保险的保险事故分为老年、身心障碍及死亡3种。被保险人在保险有效期间发生保险事故时，分别给予老年年金给付、身心障碍年金给付、丧葬给付及遗属年金给付，并整合敬老津贴及原住民敬老津贴，提供未能于相关社会保险获得适足保障的民众在老年及发生身心障碍时的基本经济安全，及其遗属生活的安定，使台湾的社会安全网得以全面性建构。 “国民”年金保险费由主管机关“内政部”、“直辖市”政府或县市政府及参保民众，依照不同的比率共同负担。参加“国民”年金的民众若为低收入户，或具有法定身心障碍资格并领有证明，或所得未达到一定标准者，可享有较多的保险费补助。不同参保群体的具体保费和负担比率如表2-2所示。
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