使服务运转起来
2008-5
西北大学出版社
袁方成
227
《使服务运转起来：基层治理转型终中的乡镇事业站所改革研究》以基层治理转型中的农村公共服务为研究主题，基于对湖北成安乡镇事业站所的历史发展、改革背景及进程的考察，解释和说明乡镇站所改革的原因、动力及成效，总结我国农村公共服务改革后的新模式及其组织结构、功能及运行方式等方面的特征，讨论农村公共服务体系的变革与基层治理转型之间的内在关联，并归纳这一重大变革所呈现出的政府和乡村社会之间新的关系模式及发展走向。 新中国成立以来，以乡镇站所为主体的一整套农村公共服务体系，履行政府为农村地区提供公共服务并进行全面管理的职能。它推动了“超强政治稳定”的乡村社会秩序的形成，有利于农村经济和生活快速走上正轨和大规模现代化建设的开展。但其运作掩盖了高昂的经济和社会成本，整体上处于“低水平的高效率”状态，并孕育着深层次的治理危机。 随着20世纪70年代末期农村市场化进程的开启，基层政府“条块”部门权力分割、职能错位，传统计划经济时代的农村公共服务体系逐渐不能有效地履行政府的服务职能，以满足日益变化的社会和广大农民的需求。特别是20世纪90年代后期以来，农村基层短缺财政状况与农村公共服务组织的急遽扩张，刺激了乡镇站所的“自利化”和“赢利性”倾向。事业站所的公共服务机构性质的蜕变，恶化了农村公共服务供需之间的固有矛盾及治理困境，加剧了政府和乡村社会的紧张关系。农村税费改革在缓解政府与农民之间的矛盾和冲突的一同时，也蕴含着政府职能转变和农村公共服务改革的新契机。 湖北成安的乡镇站所改革摆脱了过去乡镇事业站所“下放权力”“精简机构”的传统改革思路，以转换政府职能为重心，通过打破既定的基层政府权力格局，明确农村市场经济环境中基层政府的职能定位，在组织结构、运行机制和财政基础方面进行了重大突破和创新，实现了政府公共职能的根本性转换，初步构建起适应快速变化的农村经济、社会发展和公共需求的新型农村公共服务体系。
绪论一、选题缘起与研究主题(一)选题缘起(二)研究主题二、研究基础与研究方法(一)研究基础(二)研究方法三、研究框架与基本概念(一)研究框架(二)基本概念四、个案概况第一章 兴起、运作与冲突：乡镇站所的改革原型一、“条块共治”中乡镇站所的建立和演变(一)“条”“块”共治的基层治理结构(二)乡镇站所的兴起与生长二、乡镇站所的基本特征与运作绩效(一)结构、运作和财政来源：基层治理的基本特征(二)站所绩效的历史检审第二章 农村改革中的“莱芜经验”：站所改革的先期探索一、市场化改革与“条块分割”中的基层治理(一)农村市场化改革：时代背景的转换及影响(二)站所治理中的矛盾与冲突二、改革的先期探索：“莱芜经验”的思考(一)站所改革的探索和推进(二)“放”与“收”：“条块”拉锯战(三)“放权”与“分权”的思考第三章 治理困境与税费改革：乡镇站所的改革背量一、短缺财政背景下的乡镇治理危机(一)短缺财政：站所治理的现实背景(二)站所“自利化”：治理困境的发生机制(三)从“服务”到“赢利”：乡镇站所的蜕变与困境(四)失范、失序、失调：基层治理的整体危机二、税费改革：站所变革的契机和挑战(一)由“减”而“免”：成安税费改革的推进(二)压力和契机：站所变革的路向选择第四章 体系再造与制度创新：改革历程的全景透视一、改革精英与三项改革的推进(一)改革精英：宋亚平(二)三项改革的启动：服务体系再造的前奏二、理念突破与体系创新：乡镇站所改革的过程--制度分析(一)“放”权与“让”权：站所改革的理念突破(二)“要做什么事”：基层政府的服务职能定位(三)“事情谁来做”：服务组织的社会化、多元化(四)“事情怎么做”：“以钱养事”的公共服务新机制(五)“钱从哪里来”：公共服务经费的财政保障(六)“人往哪里走”：改革中的人员分流与身份置换第五章 站所改革的绩效提升与实践拓展第六章 讨论与结论：站所改革与农村基层治理转型参考文献在路上
1986年6月17日～18日，莱芜市党政领导坐阵，在寨里镇和市直有关部门负责人一起，和这个镇的镇长、党委书记们开展了首场综合对话。 物资局长单继礼：物资供应站是我们物资局投资建立的。乡镇未出一分钱，凭什么白送给镇上。这不公平。 镇党委书记李禄生、镇长沈志远：你物资局是国家的，俺寨里镇也不是个人的。物资站又不是你私人财产，抱住不放做啥？ 单：放，放，不过不能白放，得转让给你。你每年交15000块钱，10年还完，就成你们的了。 李：转让算什么放，我们不同意。 单：还可以再商量。是不是以物资站挣的钱折抵这笔帐，并每年从经营中交千分之五的管理费，作为印报表、开会的业务经费。 李：经营额一年就那么多，你都提去了，物资站还发展不发展？管理费，你管些啥，用了那么多，千分之一也不少。 两方互不相让，言辞越来越激烈。市委领导对他们之间的讨价还价加以仲裁：“物资站放就真放，管理费折中一下，交千分之三吧！” 为了达成各个方面的一致意见，莱芜有放权任务的市直部门与上级主管部门，市政府、市组织劳动人事财政部门、乡镇政府、在乡镇的分支机构分别就人员、财务、物资、机构设置和其他综合问题进行了磋商，在干部管理、财务管理等40多个分歧较大的问题上，达成妥协意见，形成了初步的方案。7月15日，其余27个乡镇与市直部门一起举行了交接仪式，办理了交接手续。改革在争论中告一段落。 ……
