水权与水价
2003-11
中国发展
李晶,宋守度,姜斌
354
386000
无
本书结合对国外有关经验的调查研究，以我国水资源短缺、水资源管理体制落后等具体具体特点为基础，针对如何建立并完善具有中国特色的水资源管理体制与水权制度，如何推进我国水价体系改革等一系问题，进行了较深入研究和探讨。并且根据水资源短缺已成为制约我国国民经济发展瓶颈的现实情况，提出了应该站在国民经济发展的高度看待水利，水利已成为了国民经济发展的命脉等一系列创新观点和一些非常有建设性的建议。本书内容丰富、观点新颖、论据可靠，可供有关领导、有关单位及相关大专院校的师生在实际工作与学习中参考。
国外水权篇 引言 第一章 国外水资源管理体制 第二章 国外水法沿革 第三章 国外水权制度国外水价篇 引言 第四章 概述 第五章 国外水价制度和政策 第六章 影响水价的因素 第七章 建立水价体的社会经济措施和政治因素 第八章 水市场交易分析 第九章 水价与国民经济的关系综合分析篇——中国水权水价水市场改革探讨 引言 第十章 我国国情 第十一章 建立具有中国特色的水权制度、水价体系与水市场 结语附录 典型国家的水价制度与政策主要参考文献
书摘（二）优先占用权优先占用权的水权理论和与之相适应的水权法律制度源于19世纪中期美国西部地区开发中的用水实践。占用水权理论源于民法理论中的占有制度。占用水权理论认为，河流中的水资源处于公共领域，没有所有者。因此，谁先开渠引水并对水资源进行有益使用，谁就占有了水资源的优先使用权。占用水权理论的基本原则是：占用水权的获得不以是否拥有与河流相邻的土地所有权为依据，而是以占有并对水资源进行有益使用和河流中有水可用为标准；占有水权不是平等的权利，服从时间先权利先(firt i。tme isfirst in right)；即谁先开渠引水，谁就拥有了使用水的优先权；只要是有益使用，水资源不仅可用于家庭生活用水，而且还可用于农田灌溉、工业和城市用水等方面，但用水者必须就水量的使用、用水季节和用水目的等方面向水行政管理部门登记并以此作为水权纠纷裁定的基础。美国西部地区干旱少雨，为合理利用水资源，逐步形成了优先占用水权的法律制度，并将占用水权理论应用到司法实践中。首先是占用水权的获得。美国西部实行优先占用水权法律制度的州都要求用水者必须提出用水申请，申请者必须要有州政府工程师对水资源的有益使用和河流中有水可用的确认证明文件，经州政府批准后方可动工引水。其次是优先权的界定。在美国西部的司法实践中，优先权的界定是以引水工程的开工日期为准，谁先开工谁就拥有用水的优先权，即使后开工者引水工程的完工日期早于先开工者，他的用水权利仍然排在先开工者之后。但是，如果有证据证明先开工者故意拖延工期，先开工者就丧失了他的优先权。之后，法院将根据其具体情况，重新对优先权的日期进行排序。然后是水权的转移。关于优先占用水权的转移，美国西部各州规定不一。有的州不允许出售优先权，而有的州允许出售，但出售后，占用水权相应转移，而原有的优先权丧失，用水顺序按出售日期重新排序。最后是水权的丧失。如果有证据表明用水者把水资源用于有害用途或者用于与申请时不同的用途，他将丧失优先占用权。另外，如果用水者长期废弃引水工程并且不用水，一般为2～5年，也会丧失继续引水和用水的权利。优先占用水权制度弥补了滨岸权制度的某些不足，更适用于干旱少雨，水资源短缺地区的情况。美国西部存在加利福尼亚和科罗拉多两种模式。加利福尼亚模式实际上是滨岸权制度和优先占用水权制度的混合模式，对于拥有河流流经土地所有权和后来购买与河流相邻的联邦土地的人，州法律承认其滨岸权；而对于那些不拥有与河流相邻土地所有权，但经过合法申请程序经联邦土地开渠引水者，州法律承认其优先占用水权。在美国西部实行加利福尼亚模式的还有堪萨斯、内布拉斯加、北达科他、南达科他、俄克拉荷马以及得克萨斯等州。而实行单一的优先占用水权制度的，被称为科罗拉多模式，采用这种模式的除科罗拉多州外，还有亚利桑那、爱达荷、蒙大拿、内华达、新墨西哥、犹他州和怀俄明州。(三)公共水权现代意义上的公共水权理论及其法律制度源于前苏联的水管理理论和实践，我国目前实行的也是公共水权法律制度。公共水权理论包括三个基本原则：一是所有权与使用权分离，即水资源属国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；二是水资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划；三是水资源的配置和水量分配一般是通过行政手段进行的。“滨岸所有”和“优先占用”的水权理论和水权法律制度主要是在实行英美法系的国家和地区形成和发展的。实行公共水权制度的国家和地区多属大陆法系。在实行公共水权法律制度的国家和地区，由于水法是关于水资源的基本法，法律条文比较有原则性，有些条文难以直接操作，因此必须制定相应的法规作为水法的补充。滨岸权和优先占用权以私有产权制度为基础，注重私有水权的界定，目的是为解决水权纠纷提供法律依据。而公共水权制度规定国家是水资源所有权主体，实际上为将水资源的使用纳入国家的经济计划和发展规划提供了法律基础。以私有产权为基础的滨岸所有和优先占用水权制度认为，通过私人在水资源利用问题上的决策能够促进经济增长和繁荣；而公共水权制度则相信，水资源的合理利用必须通过计划管理来实现。从实践中看，在不同的历史阶段和不同的水资源条件下，上述几种水权制度对水资源管理和经济增长都曾起到积极作用。但是，随着全球水资源短缺问题的日益严重，原有水权制度的缺陷也更为明显，例如，以私有产权为基础的水权制度虽然在水权的界定方面是清晰的，但缺乏引水资源优化配置的相应机制。而公共水权制度强调全流域的计划配水，但却存在着对私人和经济主体的水权，特别是水使用权、水使用量权、水使用顺序权难以清晰界定或忽视清晰界定水权的问题和倾向。如果所在国处于干旱和半干旱地区，水资源严重短缺的话，水权界定不明确有可能导致严重的水纠纷，包括行业之间争水，如工业和农业争水，也包括全流域各个行政区之间争水。除此之外，单一的行政配水管理方式也会引发政府在水资源管理中的寻租行为，导致经济资源的浪费和腐败现象的产生。(四)可交易水权水权交易制度最早出现在美国西部的部分地区，如加利福尼亚、新墨西哥等州，具体做法是允许优先占用水权者在市场上出售富余水量，即水权交易。近年来，由于水权交易的理论逐渐被广泛接受，越来越多的国家已经开始或者准备开始实行水权交易制度。例如，除美国的西部地区外，智利和墨西哥分别于1973年和1992年开始实行水权交易制度，中东的一些缺水国家也正在讨论和准备实行这种制度。因此可以说，水权交易理论和制度的形成反映了世界水资源管理的新趋向。……
前言水是生活之源，是人类赖以生存与发展的最基本保障。随着经济的发展和社会的进步，人类的生存与发展对水的需求与日俱增。据有关资料统计，全世界1994年用水量约为4．3万亿立方米，到2000年已增至约7万亿立方米，已经超出全球河流和湖泊中可利用的水资源量。这意味着开发新的供水水源必须付出更高的成本和代价。我国的水资源形势更不容乐观，人均水资源量仅相当于世界人均量的四分之一，且时空分布极不均匀．再加上污染严重，使我国部分地区水资源异常短缺，这已成为我国实现新世纪发展战略目标的重要制约因素。随着我国经济和社会的发展，水和与水相关的问题日益突出，包括水资源短缺、水旱灾害频发、水污染严重、水环境恶化等多个方面，使得水问题越来越成为我国国民经济和社会发展的制约因素。要解决这些问题，关键是要建立和完善适应社会主义市场经济体制的水资源管理制度。但是，由于长期以来，我国按计划经济的模式对水资源进行配置，原有的水资源产权、水价管理体系和形成机制已经不能适应新制度的要求，特别是缺少水权合理的流转机制，使水资源配置效益低下，出现了水资源的紧缺与水资源浪费严重并存的现象。因此，进一步完善我国的水资源管理制度，加强水法规建设，建立合理的、符合我国国情和完善社会主义市场体制要求的水权管理制度、水价管理体系与水价形成机制和水市场，对解决我国资源紧缺问题，实现我国水资源的优化配置，保障我国经济、社会和环境的可持续协调发展，具有十分重要的战略意义。随着全球性水资源紧缺现象的日益严重，许多国家都在通过各种方式不断地完善其水资源管理制度，如实行水资源所有权的国有化，将水资源所有权与使用权分离，完善水价管理体系与水价形成机制，提倡或推行水资源的有偿使用和转让等方式，力求实现水资源的优化配置，提高水资源的利用效率，满足其各自国内经济社会发展对水的需求。本书系水利部委托发展研究中心作的专项研究项目的研究成果。改研究利用现代化检索手段，收集了几十个国家的近千万字资料，并经筛选从中翻译整理了近百万字的典型核心资料，在此基础上，对世界有关国家的水资源管理体制及其水权制度和水市场进行了广泛的研究分析，并针对目前我国社会主义市场经济在其发展过程中的具体特点和我国水资源开发利用与管理中出现的相关问题，提出了一些设想与建议。由于任何一个国家的水资源管理制度的建设与完善都与其国内政治和经济体制以及社会经济发展水平密不可分，所以我们在研究中首先对国外现行的水资源管理体制和水法规建设情况进行了较广泛的分析研究，以避免盲人摸象、一叶障目。在研究中，我们注意从大量国外资料中提取了一些特点鲜明并具有典型性的发展中国家和发达国家在相关方面的具体做法与经验进行重点分析。研究范围涉及到了国外水资源管理体制、水法、水权制度、水价管理体系的建设及其水价形成机制和水市场建设等一系列相关内容。本项研究是在水利部政法司及水利部发展研究中心领导的直接指导下进行的，他们对研究项目的具体实施提出了大量宝贵的指导性意见，从而保证了研究工作的顺利进行。水利部原总工程师高安泽同志在百忙中为本书撰写了序言。本研究项目成果审定专家为：高安泽(教授级高工、水利部科学技术委员会委员、水利部原总工)、曹楚生(院士、水利部科学技术委员会委员)、何孝俅(教授级高工、水利部科学技术委员会顾问)、司志明(教授级高工、水利部规划总院原副总工)、韩亦方(教授级高工、水利部南水北调设计规划管理局原副总工)。在此，我们对他们的大力支持表示衷心感谢。在研究与编写过程中，得到了下列人员的大力支持和帮助，他们是：张伟、张岚、梁宁、吴珊、冯立强、马智俐、崔秀英、尹子泽、王萍、俞瑞堂、荣瑛、孔德辉、丁秀霞、洪松、贾南、王俊英、薛倩、朱化广、王晓红、熊明武、席延林、张宝瑞、耿振云、张文生等。在此也一并表示感谢。由于我们的理论水平与分析研究能力有限，调研的深度与广度可能还不够，如书中有疏漏，甚至是谬误，恳切希望得到领导、专家和广大读者的指正。编 者2003年9月于北京
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