中国公用事业改革
2009-4
知识产权出版社
周林军，曹远征，张智 主编
475
中国由计划经济向市场经济的过渡，是一个最成功的转型。改革开放以来，中国经历了三十年的经济增长。在经济转型过程中，中国不得不面对一系列的挑战，如宏观经济改革、贸易自由化、发展劳动力市场，医疗卫生和教育体制改革等。而整个转型过程中最复杂的改革之一当属公用事业领域的改革。公用事业提供着电力、水、环境卫生、燃气等重要服务，提供这些服务要求对监管进行巨大的投资，由此使公用事业具有了自然垄断的特性。因此，即使在市场经济中，这些部门也不能简单地交由市场供求来决定。 本书由周林军博士与曹远征博士主编，是一本非常重要的涉及公用事业改革理论与实践的文集，特别包括了重庆改革的成功历程。世界银行与重庆市政府的密切合作已经持续了二十多年，我们对此深感荣幸。 本书有三大贡献，首先，检验了公用事业改革的理论；其次，总结了中国的公用事业改革的实践；第三，讨论了其他发展中国家以及发达国家的一些有用案例。本书对公共政策决策者以及研究人员来说，都是非常宝贵的。 本书的文章涵盖了公用事业改革的各个方面。首先，涉及了所有权。中国的改革起步时，公用事业完全由国家所有并由国家运营。尽管这种体系在1978年之前发挥了重要作用，但总体而言，它已经无法应对经济规模扩大与城市化所带来的需求增长。因此，公用事业领域的改革对中国的整体改革也是非常重要的。中国改革的一个重要方面就是实用主义的所有权改革试验，包括公私合作（PPP）和BOT等方式。所有权改革的理论和实践在本书中都有所反映。 其次，由于私人生产者进入公用事业领域及其商业运作，监管问题应运而生。如前所述，部分公用事业部门具有自然垄断特性，需要政府扮演监管的角色。如何建立独立监管，如何对监管者形成激励，本书从理论和实践两个角度都进行了分析。一些与此问题相关的国际经验（如美国），也在本书中进行了讨论。 第三，价格政策是监管很重要的一个方面。公用事业定价很有挑战性，因为边际成本往往低于平均成本，这就需要在社会最优定价与公用事业投资成本补偿之间取得平衡。此外，提高诸如燃气、供水、环境卫生等重要公共服务的价格从来都有着政治及社会敏感性。因此，本书探讨了公用事业的定价理论，以及中国利用定价来提高收益和回收成本方面的实用主义的做法。这些改革的结果是，与其他发展中国家相比，中国的许多基础设施服务的价格相对较高，所以公用事业得以基于商业目的扩大规模和投资，这对其他国家来说是非常重要的经验。 最后，公用事业改革过程中的社会公平问题。改革大多会涉及提价问题，对改革合法性的担忧在于，提价可能导致低收入家庭被“挤出”市场，他们的福利会明显降低。本书对此提出了许多有意思的观点。一般说来，低收入者并非是公用事业低价格的最大受益人，因为是公司以及中产阶级，而不是低收入者，消费了大部分的公用事业服务。
公用事业改革是中国三十年市场化改革实践的重要组成部分。由于其具有自然垄断特性和公益属性，使得公用事业的改革比一般竞争性领域更为复杂，必须在引入市场机制的同时建立起有效的监管制度。为此，世界银行等国际机构为中国公用事业改革的理论研究和实践探索都提供了大力的支持。 本书收录了比较有代表性的公用事业改革研究论文共26篇，分为理论篇、实践篇和国际篇三个部分，第四部分是世界很行PPIAF技术援助项目“重庆市基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”的研究成果，可以使读者更全面地了解公用事业改革的相关理论和中外改革实践。
周林军，男，1955年12月生，湖北省宜恩县人。先后毕业于四川外语学院、兰州大学和西南政法大学，取得文学硕士、法学博士学位。曾赴波兰、美国研修经济学理论。现任重庆市发展和改革委员会副巡视员兼重庆市世界银行贷款项目办公室主任，天则公用事业研究中心顾问、特约研
序第一部分 理论篇 开拓市场经济的“边疆”——谈谈公用事业民营化 市政公用设施服务的市场化供给 公用事业市场化问题研究 PPP的定义和分类探讨 公用事业的收费标准 公用事业的定价问题 关于城市管道燃气服务定价的研究 中国基础设施产业政府监管体制改革总体框架 对自然垄断的法律控制 简论我国公用事业产权的法律管制第二部分 实践篇 以标准成本费用核算体系监管水务企业经营——如何规制水务企业价格成本的调研报告 打破公用事业垄断的第三条道路——重庆唐家沱污水处理厂TOT项目的启示 公共基础设施行业市场化的政府监管 政府承诺缺失下的城市水务特许经营 备受争议的BOT模式 ——威利雅成都第六水厂BOT案例报告 公私合作制在城市水务的中国实践 重庆市水价改革的研究与实践 为穷人定价——水价改革中低收入群体的利益保护 公用事业民营化的陷阱 公用事业民营化的成本控制第三部分 国际篇 英国城市公用事业的民营化改革及其经验教训 国外水务行业市场化情况分析——以智利和阿根廷为例 美国独立管制机构探析 伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制研究 公用事业监管的美国经验——以美国天燃气产业为例的分析 怎样成为好的管制者——对新加坡公用事业的法定机构的理论与实证分析第四部分 世界银行基础设施公私合作咨询基金（PPIAF）技术援助——“中国基础设施领域私营部门参与均政策制度环境改善”研究报告 世界银行PPIAF技术援助项目 “重庆市基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”介绍 世界银行PPIAF技术援助项目 中国基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善研究报告 世界银行PPIAF技术援助项目 “重庆市基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”分报告A基础设施领域私营部门参与国际经验综述 世界银行PPIAF技术援助项目 “重庆市基础设施领域私营部门参与的政策制度环境改善”分报告B 污水处理(TOT项目）特许经营示范协议
第一部分 理论篇 开拓市场经济的“边疆”——谈谈公用事业民营化 我大概是为数不多的愿意跟太太买东西的男人。虽然经常鼓吹市场制度的优越，每每到大型超市购物，却还感到惶惑。怎么会有这么多东西?我叫都叫不出名字，价格又这么便宜。想起计划经济时期，最基本的粮食、布匹和副食品还要定量供应；少有的几样“奢侈品”，如花生、瓜子，只有节日才有少量配给；记得“文化革命”时，有些地方配额票证多达100多种，如今的生产者几乎求着让你买。不禁让人有隔世之感。我想，为了避免健忘，真应该建立一个“计划经济博物馆”。还是这么多人生产，这么多人消费，有无市场制度，简直有天壤之别。这使我猜想，市场制度所蕴含的巨大潜力，远远超出了理性的推断。 我又不是那种认为市场万能的人。经济学家早就发现了市场失灵的地方。我也经常能感受到市场带来的遗憾。我原来很爱吃一种杏脯，在附近的商店就能买得到。市场化改革以后，渐渐地，这种杏脯就找不到了。我试过其他种类的杏脯，都是有点过甜。我想大概大多数消费者与我的口味不同，没有一家生产者愿意生产我偏爱的这种没有规模经济的产品。在芝加哥大学做访问学者时，也常常感到，在美国的超市中，水果或蔬菜多更重外表，而不重口味。在市场制度下，甚至有些产品的质量不如计划经济时期。如轮胎和灯泡。我们今天更换坏灯泡的频率显著高于从前，我想这不会是我的记忆有问题。对于一种经常更换的产品，更换的速度越快，对生产者越有利。
《中国公用事业改革：从理论到实践》有三大贡献，首先，检验了公用事业改革的理论；其次，总结了中国的公用事业改革的实践；第三，讨论了其他发展中国家以及发达国家的一些有用案例。《中国公用事业改革：从理论到实践》对公共政策决策者以及研究人员来说，都是非常宝贵的。
公用事业改革是我国体制改革的重要组成部分，书中有关理论和实践是我国公用事业改革的宝贵经验。虽然由于其本身的复杂性及利益纠葛，2009年本书出版后改革出现停滞和公用事业为利益集团垄断的现实令读者十分担忧；金融危机暴露出国际“最佳实践”存在痼疾和我国改革出现的问题也令政府改革决心犹豫，甚至惧怕，但本书坚守的关于普遍服务、社会公平、政府监管、市场机制、持续发展等价值原则是不会过时的，书中提供的追求以上改革目标的各种模式仍然具有现实意义。——向本书作者致敬。