行政法
2009-10
对外经济贸易大学出版社
毛昭晖 编
310
“行政管理专业系列教材”是为行政管理专业和相关专业的大学本科生编写的，同时，也可作为党政干部培训参考之用。其目的是培养学生能够掌握一定的公共行政的理论知识，具有现代科学管理的理念，从而在实践中能够高屋建瓴地分析和处理公共事务。 编写本系列教材，参考了国内多年开设行政管理专业的二十几所著名大学所设课程，并且也结合我国公共行政实践所需要的知识结构而确定编写的。虽然力求内容尽量做到包容周全，但也难免晨之昏蒙掩朝阳孕彩之虞；虽然尽量做到对公共行政学的基本概念、基本知识和基本理论进行穷本溯源，究旨通宗，不以一己之见的标新立异而舍弃众多学者之灼见，但因学寡难周，亦难做到洞微鉴本；虽然力求做到文约义丰、文质理诣，但因作为总主编的鄙人根质靡鉴，亦难免失之洋洋洒洒，言不及义；虽然力求做到语言准确、鲜明、生动，但亦难免欧化难懂之嫌。此外，每章前有学习要点，后附习题及参考书目，以供学生深入研究之用；重点章后有案例，以使学生学以致用，加深理解。 各个学科的主编是从国内十几所大学挑选的，以学有造诣的中青年学者为主。这些主编绝大多数获得了行政学博士学位或硕士学位，都学有所长，学术专精，在其研究领域都有所建树。 此系列教材的编写全赖对外经济贸易大学出版社刘红同志的大力推动和精心组织，刘传志等同志做了大量工作，在此谨志谢忱。 教材编写过程中，陈虎博士对编写提出了许多很好的建议，赛明明博士帮我收集有关资料，武警北京指挥学院的刘孋毅老师帮助我与编者、作者进行了细琐繁杂的联系工作。对于他们为编辑这套教材所付出的心血，我在此亦深表谢意。
政府的善治，主要依靠法治的完备。而法治的完备，取决于公法，尤其是行政法的发达。行政法治与公共行政二者密不可分，如引人关注的公车改革货币化，试图破解“公地悲剧”，从公共行政视野，是治理职务消费的根本之举，从行政法治视野，涉及公共产权、内部行政行为、行政责任等行政法问题。可以说，任何公共行政问题均伴随着行政法问题，而行政法治又是实现公共行政善治的法律工具。可见。行政法治是公共行政的永恒主题。毋庸置疑，行政权是公共权力中行使最为频繁，形式最为多样，作用面最广的公权力。行政权天生具有两种属性：一是公益属性。行政权来源于人民之委托，行政权的行使必然以公共利益的实现为终极目标。二是利益属性。基于行政权具有对公共资源的配置能力，而实施配置的主体具有自然人属性，故行政权的行使，能够产生多样化利益。由此可见，行政法首要功能和使命就是控制行政权，防范行政权的腐败。故此，强化行政法控权职能，既是我国实施依法治国的必然选择，同时也是本书撰写的出发点。 本书认为，在实施依法治国方略，努力实现民主法治国家的过程中，实现对行政权控制的主要路径有四：第一，通过行政组织立法，明确行政组织的性质、地位、组织、职责权限和违法责任等内容，为依法行政提供最直接的法律依据。第二，通过加强对行政行为的规范，确定行政主体的权力界限、权力配置和和权力关系，建立权力运行秩序。从制约与协调的关系来看，行政权的制约是根本性的，协调是行政权制约前提下的协调。与此同时，发挥行政程序法的作用，实现对行政权力的过程控制。第三，通过外部监督和内部监督，防范行政权力的腐败。欧洲资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在深入研究欧洲各国的政治实践后，曾断言：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”英国历史学家艾克顿也认为：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”行政权对社会生活的深刻影响及其自身易于被滥用，使得行政权必然成为监督对象。第四，公权力之损害，必以公权力之救济。通过行政复议、行政诉讼和行政赔偿三驾马车，实现对行政相对人权利的充分救济，是行政法治建设的落脚点。我国现代行政权力的扩张倾向与事实，决定了控权才是我国行政法的重心所在。加强控权是我国行政法的发展方向，也是保障人民权利、维护正义和推进民主政治的必由之路。
第一篇 行政法治篇 第一章 公共行政的法治化 第一节 公共行政的法治观 第二节 行政法的功能 第三节 行政法的基本原则 第四节 法治下多元化政府管理模式 第二章 行政法律关系的逻辑 第一节 行政法律关系概述 第二节 行政法律关系的基本类型 第三节 国家行政机关 第四节 类行政组织 第三章 行政权力与公民权利 第一节 行政权力的法律控制 第二节 行政自由裁量权的控制 第三节 私人的公权 第四节 公益诉讼的权利 第五节 其他的公共管理主体的权力和权利第二篇 行政行为篇 第四章 行政行为概述 第一节 行政行为概述 第二节 违法行政行为的认定 第五章 行政处理制度 第一节 行政处理概述 第二节 行政许可 第三节 行政处罚 第四节 行政强制 第五节 行政确认 第六节 行政裁决 第七节 行政给付 第八节 行政奖励 第九节 行政征收 第六章 行政主体实施的其他行为 第一节 行政指导 第二节 行政合同 第三节 行政事实行为 第七章 行政立法 第一节 行政立法概述 第二节 行政立法的分类 第三节 行政立法体制和行政立法程序 第四节 行政立法技术 第五节 行政立法监督第三篇 行政监督篇 第八章 监督概述 第一节 监督与腐败的含义和特征 第二节 监督体系的分类 第三节 监督的功能 第九章 中国监督运行机制 第一节 中国廉政监督运行机制 第二节 中国效能监督的运行机制 第十章 行政监督制度 第一节 行政监督概述 第二节 一般行政监督 第三节 行政监察制度 第四节 审计监督制度第四篇 行政救济篇 第十一章 行政复议制度 第一节 行政复议制度的含义和基本原则 第二节 行政复议的范围 第三节 行政复议的管辖 第四节 行政复议的程序 第十二章 行政诉讼制度 第一节 行政诉讼制度概述…… 第十三章 行政赔偿制度主要参考文献
问题是，在什么情况下国家甘愿牺牲其统治上的便利而主动或不得不服从宪法和法治的原则呢？显然，人们对国家的期待和对法治的要求里包含了某种矛盾：既要求用法律来限制国家权力，同时又把实现法治的希望寄托在国家身上。这种矛盾可被称为“国家悖论”。在中国的法治事业中，这种矛盾从一开始就存在，而在今天尤为明显。 可见，一方面，任何行政必须是在“法治”阳光照耀下；另一方面，行政本身又是“法治”的客观载体。 二、“法治”的渊源 雅典城邦，在梭伦改革后，进行了“法律”的统治。亚里士多德（前384-322）师承柏拉图（前428-348），对古希腊158个城邦的政治法律状态进行了全面、翔实的了解。他在以希腊各城邦的政治实践为基础撰写的《政治学》中指明：“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” 古罗马人的法治观念，虽然导源于古希腊文明，但他们对法治却有不同的理解。他们提出了国家是一个法团的思想，认为“国家之所以是至高无上的，是因为它垄断着立法权，是法的制订者，这种法既约束着个人，也约束着国家。”也就是说，国家作为法人团体，应以法为据，它的最重要原则，必须正当而合法。 在近代英国，詹姆士·哈林顿（1611-1677）是第一个论及国家政治与法律的关系的人。约翰·洛克（1632-1704）的法治观，比哈林顿更完善和成熟。他以“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由”为基调，论述了法律保护的个人权利和自由不受绝对的、任意的政治权力的约束，政治权力以不侵犯和破坏个人权利和自由为限度。因此，法治社会的政治权力，在法律上是有限的，政治权力是分立的和负责任的。没有限制、不负责任的政治权力，只能成为破坏法治的政治力量。至关重要的是政治权力必须受法律的限制和支配。艾尔伯特·维纳·戴西（1835-1922）把法治归纳为英国宪政的三个原则之一。他在《宪法研究导论》一书中，认为：“英国法治有三个含义：第一，政府没有专横的自由裁量权，所有的人除非依法审明破坏法律，不受民事或刑事处分。第二，法律平等。官吏执行职务的行为和私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则。第三，公民的权利不是来源于宪法，而是由普遍法院的判例形成，相反，英国宪法建立在公民权利的基础之上。”这一思想在威廉·韦德的《行政法》中，得到了进一步的发挥。韦德认为“法治”有四层含义：第一层含义是合法性原则。任何事件都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求这个政府当局必须能够证实自己所做的事是法律授权的。否则，它们的行为就是侵权行为或者侵犯了他人的自由。第二层含义是政府必须根据公认的限制自由裁量权的一整套规则办事，法治的实质就是防止政府滥用自由裁量权的一整套规则。第三个含义是对政府行为是否合法的争议，应当由完全独立于行政之外的法官裁决。这就要求司法独立和司法公正。
