中国城乡社会救助体系建设研究
2009-8
人民出版社
王齐彦 编
378
在现代中国，就完善社会救助体系的有利条件而言，一是我国国民经济总量和经济规模不断扩大，综合国力不断增强，政府有能力建立全方位救助困难群体和弱势人群的社会救助体系。’改革开放以来，我国经济实现了平稳快速增长，国家和社会支撑社会救助的能力正不断得到强化。二是政府对社会救助的责任意识进一步凸显，公共财政体制逐步完善，政府对社会救助的保障机制不断健全，投入逐步增加。中国政府更加注重履行社会管理和公共服务职能，国民收入再分配不断向社会保障和公共服务等关系人民群众基本生活和切身利益的领域倾斜。随着公共财政体制的建立和完善，科学的社会救助资金保障机制必将建立，责任政府的职能必将进一步体现，困难群体和弱势人群的基本生活权益必将得到切实保障。 党和政府一直高度重视社会救助工作。特别是党的十六大以来，社会救助工作摆上了党和政府工作的重要位置。党的十六大和十六届四中全会明确提出：健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障制度。党的十六届五中、六中全会再次强调：要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善社会救助体系。这些重要战略部署都是顺应时代发展趋势和社会发展要求的英明举措。因此，建设作为整个和谐社会“安全网”和“减震阀”的社会救助体系，成为目前我国社会建设中最重要和最紧迫的基础性任务。深入研究我国社会救助体系建设问题，为这项基础性制度建设提供科学的决策参考，具有极其重要的政治意义、现实意义和理论价值。
导言第一章 中国社会救助体系建设现状一、社会救助制度日趋健全二、社会救助工作机制的初步形成三、需要进一步研究解决的问题第二章 现代新型社会救助体系的基本架构一、现代新型社会救助体系的指导思想、总体目标与基本原则二、现代新型社会救助体系的基本构架三、现代新型社会救助体系的基本要素四、现代新型社会救助体系建设的三个阶段第三章 现代新型社会救助体系建设的思路一、健全救助制度，逐步建立城乡一体化的社会救助体系二、规范救助政策，推进社会救助法制化进程三、整合救助资源，实现社会救助资源效益的最大化四、加强综合协调，健全社会救助工作的管理体制与运行机制五、重视队伍建设，健全覆盖全社会的社会救助服务网络六、完善制度设计，推进新型社会救助体系建设的衔接配套第四章 社会救助的财政保障一、社会救助体系中的公共财政制度安排二、当前社会救助体系中的公共财政问题分析三、完善社会救助的财政保障政策第五章 城乡居民最低生活保障制度一、实施城乡居民最低生活保障制度的必要性二、城乡居民最低生活保障制度的基本状况三、实施城乡居民最低生活保障制度中存在的主要问题四、城乡居民最低生活保障制度设计五、城乡居民最低生活保障制度的实施第六章 自然灾害救助制度一、实施自然灾害救助的必要性二、我国自然灾害救助制度的运行状况三、我国自然灾害救助制度的完善第七章 农村五保供养制度一、我国农村五保供养制度的救助需求与发展状况二、农村五保供养现状及存在的主要问题三、完善我国农村五保供养制度的构想四、做好当前农村五保供养工作的对策建议第八章 残疾人社会救助一、残疾人社会救助的基本理论与中国的实践历程二、我国残疾人社会救助的现状分析三、我国残疾人社会救助存在的主要问题四、我国残疾人社会救助的发展思路第九章 流浪乞讨人员救助管理制度一、流浪乞讨人员救助的必要性和发展历程二、流浪乞讨人员生活救助管理制度设计三、流浪乞讨人员救助管理制度的实施条件第十章 社会互助制度一、社会互助的基本含义二、社会互助的必要性三、社会互助的主要形式和基本内容四、社会互助的现存问题和政策建议第十一章 医疗救助制度一、实施城乡医疗救助的必要性二、农村医疗救助制度的发展状况与实施分析三、城市医疗救助制度的发展状况与实施分析第十二章 住房救助制度一、建立住房救助制度的必要性二、住房救助制度的发展状况三、住房救助制度设计四、住房救助制度的实施条件第十三章 教育救助制度一、实施教育救助制度的必要性二、我国教育救助制度的发展状况三、教育救助制度设计四、教育救助制度的实施条件第十四章 法律援助制度一、建立法律援助制度的必要性二、法律援助制度的发展状况三、法律援助制度设计四、法律援助制度的实施条件第十五章 英美等国“福利式”社会救助一、英国社会救助概况二、美国社会救助概况第十六章 加、瑞、俄等国“保障式”社会救助一、加拿大社会救助概况二、瑞典社会救助概况三、俄罗斯社会救助概况第十七章 德、法、智利等国“济贫式”社会救助一、德国社会救助概况二、法国社会救助概况三、智利社会救助概况四、发展中国家“生存式”社会救助概况第十八章 浙江省新型社会救助体系建设一、浙江省新型社会救助体系建设的基本情况和主要特征二、浙江省新型社会救助体系建设的初步成效三、浙江省推进新型社会救助体系建设的主要经验四、存在的主要问题和改进的建议五、浙江各地（慈溪、湖州、宁波）的实践与探索第十九章 湖南省新型社会救助体系建设一、湖南省城乡社会救助体系建设的基本情况二、湖南省城乡社会救助体系建设的主要经验三、存在的问题和改进的建议四、典型剖析：石门县城乡社会救助体系建设的经验介绍主要参考文献
第一章 中国社会救助体系建设现状 1994年，我国开始建立城市居民最低生活保障制度，拉开了社会救助体系建设的帷幕。经过十几年特别是近年来的探索与发展，目前，以最低生活保障制度为基础，以灾民救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助为重要内容，以临时救助为补充，与住房、教育、司法等专项救助制度衔接配套，覆盖城乡全体居民的社会救助体系基本建立，有效地保障了城乡困难群众的基本生活，为全体人民共享改革发展的成果创造了条件。 一、社会救助制度日趋健全 城市居民最低生活保障制度建设方面。1993年，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度。在1994年召开的第十次全国民政工作会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，有6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》要求“建立城市最低生活保障制度”。此后形势发展得更快，到1997年5月，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的三分之一。同年9月，国务院颁发了《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，规定“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”。“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。1999年年底，全国普遍建立了城市低保制度。2002年年底，我国基本实现了动态管理下的应保尽保。2003年年底，城市低保制度的政策法规体系、管理体制和运行机制在全国基本确立。自2004年后，城市最低生活保障制度进入了完善和规范阶段，重点是完善家庭收入计算办法，加强资源枯竭矿山、破产企业、兼并企业和困难企业低保工作，推行分类救助，落实各项优惠政策，保障特殊困难家庭的基本生活，全国城市低保对象一直稳定在2200万人左右（2008年年底增至2334万人以上），其中特困职工、失业人员以及他们的家属占95％以上，传统民政对象占5％以下。城市低保制度的建立健全，有效保障了城市失业下岗人员等城市贫困居民的基本生活，有力地支持了经济体制改革，维护了社会的稳定和谐，促进了经济社会的协调发展。 根据国务院《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《城市条例》），当前全国各地在实施城市低保制度中的重点：一是规范低保标准，科学合理地确定救助标准。各地按照《城市条例》规定操作，根据当地的经济发展、物价状况、消费水平等要素的测算结果制定低保标准，在经济发展的基础上逐步调整低保标准，同时注意解决粮油食品等价格上涨给困难群众生活带来的影响，适时提高救助标准。二是规范低保范围，切实做到应保尽保。各地按照《城市条例》和有关文件规定，将所有符合低保条件的城市贫困人口及时纳入低保范围，特别对农垦、森工、资源枯竭矿山等困难行业和倒闭破产企业，对下岗失业人员家庭和企业特困职工家庭切实做到应保尽保。三是推进“分类施保”，切实解决低保家庭的特殊困难。各地对有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的低保家庭都予以重点照顾；对符合低保条件的单亲家庭、鳏寡孤独者、体弱多病者、怀孕哺乳期妇女、学龄儿童等给予适当照顾。对有劳动能力的低保对象，加强与失业保险和再就业的衔接。四是加强规范管理，确保低保工作的公开、公平和公正。各地规范了家庭收入和财产的核算办法，完善了家庭支出调查方法。对申请、审核、审批以及资金发放等环节，严格操作程序。通过规范审批审核程序、完善监督检查制度，讲一步巩固了“低保对象有进有出、补助水平有升有降”的动态机制。强化了群众和社会的监督和参与，提高了低保工作的透明度。五是加大低保资金的投入和管理力度，保证按时足额发放低保金。国务院多次强调低保工作主要是地方政府的职责，各地按照国务院要求落实低保金，力保资金到位。同时，加强低保资金的专户管理，杜绝挤占、挪用、截留低保金的现象，保证低保金专款专用。 灾民救助制度建设方面。我国政府十分重视自然灾害救助工作。近年来，在进一步完善救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾款专户管理制度的同时，建立健全了灾害应急响应机制、灾害信息管理机制、救灾款物保障机制、救灾社会动员机制、救灾综合协调机制。2004年，国务院批准了《国家自然灾害救助应急预案》，到2007年年底，全国所有省、自治区、直辖市都制定了省级救灾预案，灾害应急已成为国家突发公共事件应急体系的重要组成部分。 根据《国家自然灾害救助应急预案》，民政部先后制定了《灾害应急救助工作规程》、《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》、《自然灾害情况统计制度》等文件，全面规范各级救灾工作。全国各地在实施自然灾害应急救助制度中突出的重点：一是加强组织指挥体系，明确成员单位的职责和任务。二是加强自然灾害救助的应急准备。明确救灾资金分级负担、以地方为主的原则，同时建立救灾资金自然增长机制；明确整合各部门救灾储备物资，分级、分类管理储备救灾物资和储备库。三是完善灾情会商机制。各级民政部门协调农业、水利、国土资源、地震、气象、统计等部门进行综合分析、会商，核定灾情。四是加强自然灾害救助的应急响应。根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个响应等级。地方按照“条块结合，以块为主”的原则，以地方政府为主，启动相关层级和相关部门的应急预案，做好灾民紧急转移安置和生活安排工作。五是加强灾后救助与恢复重建。关于灾后救助，全面实行《灾民救助卡》管理制度，同时根据情况实施开仓借粮、以工代赈、灾歉减免等配套政策。关于恢复重建，灾民倒房重建由县（市、区）负责组织实施，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决，房屋建设实行科学规划、合理布局。 目前，救灾工作从农村延伸到城市，由单纯的灾后救济覆盖到灾前预防、灾中应急响应和灾后恢复重建全过程，在程序化、规范化、现代化等方面迈出了重大步伐。以备灾减灾、灾害应急响应、灾后恢复重建、冬春灾民生活安排、社会动员为基本内容的灾害应急体系已初步建成，切实保障了受灾群众的基本生活，有力维护了灾区社会稳定和人心安定。 农村最低生活保障制度建设方面。在我国农村地区，因自然条件恶劣或因病、因残以及缺乏劳动能力等原因，一些农村家庭生活陷入困顿，需政府和社会救助。目前全国农村特困人口约4300万人。在这些农村特困人口中，没有进入“五保”供养但生活极为困难的鳏寡孤独人员、丧失劳动能力的重残家庭和患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭，长期以来只能得到不固定的临时生活救济（获得定期定量救济者很少）。20世纪90年代起，全国各地对保障和救助农村除五保户以外的特困群体基本生活的制度化进行了积极探索。上海市和山西阳泉市在全国率先开展了农村最低生活保障的试点工作，同城市低保制度的探索一样，通过制定当地最低生活保障标准，对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村特困家庭，由政府和（或）乡村集体给予一定的经济帮助。农村最低生活保障探索的核心是对特困家庭实施“定期定量”的救助，建立制度化保障。对特困救助实现“定期定量”的规范运作，实际上就已开始了向低保制度的转轨。按照2003年3月国务院第二次常务会议的指示精神，民政部提出要尽快建立农村特困户救助制度，对农村中重病重残和缺乏劳动能力的特困群众给予定期定量的生活救济。这样，农村最低生活保障制度和农村特困户救助制度在全国就并行发展起来。2004年，民政部提出，有条件的地区，要争取当地政府和财政等部门的支持，积极探索建立农村低保制度；尚不具备条件的地区，要坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，加快建立和完善农村特困户生活救助制度。农村税费改革全面推开后，由于“村提留、乡统筹”逐步取消，乡镇财政收入减少，村集体公益金无法筹集，导致原来由乡镇和村集体承担的救助资金没有来源，对农村特困户“定期定量”的救助严重滑坡。目前，并行的农村低保制度和特困户救助制度，救助所需资金全部由地方财政负担。由于中西部不少地方财政困难，农村低保和特困户救助覆盖面窄、救助水平很低。 ……
