富民兴县背景下的财税政策研究
2012-3
科学出版社
李汉文
207
这本《富民兴县背景下的财税政策研究》由李汉文著，是《财税改革系列丛书》之一，其内容分为财政篇、税收篇和规划篇三部分。财政篇包括“省直管县”财政体制改革研究和政府间事权和支出责任划分制度研究；税收篇主要针对西部大开发税收优惠政策以及促进非公有制经济又好又快发展的税收问题开展研究，并提出了利用税收政策促进我国现代服务业发展的改进思路；规划篇以普安县为例，就其工业、煤炭产业、循环经济、能源等领域的“十二五”规划进行了相关研究。
《富民兴县背景下的财税政策研究》适合高等院校财税专业本科生、研究生和教师阅读，亦可供基层财税从业人员和相关政府管理部门人员参考。
总序
前言
第一部分 财政篇
第一章 “省直管县”财政体制改革研究
第一节 “省直管县”的提出
第二节 “省直管县”财政体制改革的主要内容
第三节 “省直管县”财政体制改革的必要性
第四节 “省直管县”财政体制改革的可行性
第五节 “省直管县”财政体制改革的难点
第六节 破解“省直管县”财政体制改革难点的政策建议
第二章 政府间事权和支出责任划分制度研究
第一节 对几个重大问题的说明
第二节 政府间事权划分制度研究
第三节 政府间支出责任划分制度研究
第二部分 税收篇
第三章 西部大开发税收优惠政策取向研究
第一节 现阶段西部大开发税收优惠政策的内容
第二节 现阶段西部大开发税收优惠政策实施效果分析——以贵州省为例
第三节 税收优惠政策促进区域经济发展的理论分析及国际借鉴
第四节 下阶段西部大开发税收优惠政策的取向分析
第四章 促进贵州省非公有制经济又好又快发展的税收问题研究
第一节 贵州省非公有制经济发展现状
第二节 影响非公有制经济发展的主要税收问题
第三节 促进贵州省非公有制经济发展的税收建议
第五章 煤炭税收科学化、精细化、专业化管理研究
第一节 方案介绍
第二节 方案优势
第三节 应用成效
第六章 现代服务业税收的国际借鉴研究
第一节 现代服务业的定义和种类
第二节 税收促进现代服务业发展的机理分析
第三节 现代服务业税收的国际借鉴
第四节 利用税收政策促进我国现代服务业发展的改进思路
第三部分 规划篇
第七章 普安县“十二五”工业布局及重点产业发展专项规划
第一节 “十一五”工业发展基本情况
第二节 “十二五”工业发展中优势
第三节 “十二五”工业经济发展面临的形势
第四节 指导思想、基本原则、基本思路和发展目标
第五节 重点产业布局及发展规划
第六节 主要任务和保障措施
第八章 普安县煤炭产业“十二五”发展规划
第一节 普安县煤炭产业发展现状
第二节 普安县“十二五”煤炭工业发展方针和目标
第三节 “十二五”煤炭产业发展任务
第四节 煤炭产业建设重点
第五节 “十二五”环境影响评价
第六节 煤炭科技发展与政策建议
第九章 普安县“十二五”发展循环经济规划
第一节 规划制定的背景及意义
第二节 发展循环经济现状分析
第三节 发展循环经济的指导思想、基本原则和奋斗目标
第四节 发展循环经济的重点领域和重点建设项目
第五节 发展循环经济的保障体系
第十章 普安县“十二五”能源发展专项规划
第一节 普安县域经济基本情况
第二节 规划基础、依据和范围
第三节 能源发展现状
第四节 能源消费现状
第五节 能源产业存在的主要问题
第六节 能源发展面临的形势
第七节 能源需求预测
第八节 指导思想和发展思路
第九节 发展目标
第十节 能源发展主要任务和重点工作
第十一节 主要措施
第十一章 普安县“十二五”节能减排规划
第一节 普安县节能减排现状
第二节 指导思想和工作目标
第三节 节能减排重点领域
第四节 节能减排重点工程
第五节 保障措施
参考文献
附录1 我国现行政府二级事权表
附录2 我国政府间支出责任划分现状
第一章 “省直管县”财政体制改革研究我国现行的财政体制是在1994年分税制改革基础之上建立起来的，由于经济、社会、管理手段等各种条件均处于变化之中，加之分税制改革本身也只是明确了中央和省级政府之间的财政关系，而对于省以下政府间的财政关系缺乏具体规定，所以近10多年来，我国的财政体制一直处于动态调整之中。比如为了处理好财政部门和其他部门之间的财政关系，我国先后进行了收支两条线、国库集中收付和会计集中核算等改革；在预算方法上进行了零基预算改革；在财政监督体制上进行了财政支出绩效评价改革；在财政管理手段上实施了“金财”工程；在处理省以下政府间的财政关系时，已经完全开展了乡财县管乡用改革，“省直管县”财政体制改革也即将在全国全面展开。如此种种，不一而举。这些改革并不是孤立的、静止的，它们构成有机整体，共同推动我国财政体制向透明化、信息化、规范化、绩效化、制度化迈进，所以我们必须用全面的、前瞻的眼光来看待这些改革，否则就有管中窥豹之嫌，本书所研究的“省直管县”财政体制改革也是如此。第一节 “省直管县”的提出从某种意义上讲，“省直管县”并不是一个新鲜事物，如直辖市根本就没有“市”这一级政府，直辖市与县的关系自始至终就相当于“省直管县”，只是在其他省和自治区这些省级区域就不一样。20世纪80年代，由于种种原因，原本作为省级派出机构的地区行署逐步实化，以至于全国在20世纪90年代出现了全面的地区改市浪潮，形成了事实上的“市管县”财政体制和行政管理体制格局。但令人遗憾的是，从整体上看，“市管县”体制并没有起到预期的作用，一些地方甚至出现了“市卡县”、“市刮县”等严重的市县矛盾，而且该体制对破解城乡二元分治也无能为力。为此，浙江、湖北、江苏、广东等省“敢为天下先”，先后实施了以扩权强县为主要特征的“省直管县”财政体制改革，并且取得了不俗的效果，得到了最高决策层的认可。于是2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。国家“十一五”规划在完善财政体制内容中提到，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。2006年中央1号文件提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》提出，要继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管县（市）的体制，以进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。2009年中央1号文件明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围；稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。十一届全国人大常委会第十三次会议再次确定将全面推行“省直管县”财政改革，并积极推进省直接管理县体制实施的试点工作。第二节 “省直管县”财政体制改革的主要内容根据2009年财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，“省直管县”财政体制改革主要内容包括：一、收支划分在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。二、转移支付转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。三、财政预决算市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。四、资金往来建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。五、财政结算年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。六、关键所在以上5个方面的内容中，后三个方面相对容易办到，但前两个方面却有难度，实际上这两个方面能否理顺对改革能否成功具有决定性的作用，因为前两个方面涉及省以下政府间财政关系的核心内容――事权和财力的划分。就事权而言，其划分缺乏规范性的文件，甚至就是一笔糊涂账。事权的划分基本上取决于政府间的博弈，由于谈判势力并不对等，造成了事权事实上的层层下移，而由于已经全面实施了乡财县管乡用制度，所以县级往往被迫成了各类事权的最终承担者。就财力而言，我国政府间的划分是分成两个阶段进行的。首先是政府间财力的初次划分，其依据是分税制，但分税制只是明确规定了中央和地方的分配税种和相应比例，而对于地方政府间怎么分配却没有具体规定，因此，各地的政策也是五花八门，不过由于谈判势力不对等，上级政府具有超然的优势地位，往往造成财力层层上移。其次是政府间财力的再分配，其依据是各种转移支付政策。众所周知，我国现行这一制度并不完善，往往难以达到促进公共服务均等化的目标。所以前两个方面是决定“省直管县”财政体制改革能否成功的决定性因素，当然也说明了“省直管县”财政体制改革是理顺省以下政府间财政关系的契机，我们必须抓住这一机遇。第三节 “省直管县”财政体制改革的必要性伴随着诱致性因素的不断积累，“省直管县”财政体制改革已成大势所趋，不可逆转，这些因素至少包括以下方面。一、克服机构重叠，减少行政成本的需要“市”成为一级实在的政府后，按照我国科层制设置要求就相应增设了人大、政协等权力组织，扩充了相关的职能部门，造成管理层次多、管理幅度小、增加行政成本的现象。推行市管县以后，我国行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在都要经过地市级中转。很显然，多了一个中间环节，影响了信息传递的速度，也增加了行政管理的成本。实行省直管县，最终减少市地级这个行政层次，可以节约人力、物力、财力，从而大幅度降低行政成本。二、扩大县的自主权，推动城乡经济协调发展的需要实行省管县体制，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新配置，从根本上促进县域经济的发展。在实行市管县体制下，市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦牵涉到利益关系，地市级城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。因此，在市管县体制下，县普遍认为，市对市区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市卡县”、“市吃县”和“市压县”，其结果是严重压抑了县级的积极性和创造性，制约了县域经济的发展。这也是导致城乡发展不协调的重要体制原因。要贯彻落实党的十六大提出的发展壮大县域经济，实现城乡统筹和科学发展，就必须克服这一体制性的根本障碍，对县域经济发展作出合理的制度安排，推行“省直管县”的行政体制。三、转变政府管理职能，提高政府管理效率的需要行政学揭示出这样一条规律：管理幅度与管理层级之间存在着一种内在的对应关系，即在地方政府组织系统中，管理幅度大就会减少管理层级，相反，管理幅度小就必然增加管理层级。而管理幅度的大小既受技术条件的制约，也受管理目的和管理理念的影响。在传统社会，受交通、通信等技术条件的限制，管理手段比较落后，组织的管理幅度不可能太宽，必须增加管理层级，实行层层控制，这就成为维系组织运行的必然选择。在现代社会，交通和通信技术比较先进，不仅大大提高了组织的控制手段和控制能力，而且也为扩大组织的管理幅度提供了强有力的技术支撑。与此同时，当今世界日趋激烈的国际竞争和市场竞争，要求政府由过去自上而下的控制型组织转变为自主创新型组织，要求组织结构向扁平化方向发展。这是一种适应经济、政治发展和社会变革的全球性潮流。组织结构的扁平化，毫无疑问会促使地方政府管理更加符合实际，更加机动灵活，更加富有创新精神，从而大幅度地提高地方政府管理系统的效能，提高行政效率。四、克服市管县体制各种弊端，创新行政管理体制的需要1982年开始推行的市管县体制，是一定历史条件下的产物。它带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。20多年来的实践表明，市管县体制只是在一些地方部分地实现了改革的预定目标，而在许多地方暴露出一些预料不到的问题。比如：一是市管县体制不仅扩大了各中心城市的行政“地盘”，而且由于管理县的市权力比较大，导致一些中心城市随意向外扩张，造成了大量的土地资源浪费。二是在计划经济体制下所形成的一系列维系城市偏向政策的制度并没有改变。由于城市政府职能转变不到位，没有真正达到以城带乡、城乡互补的共同协调发展的目的。三是市管县体制下建立起来的市县行政隶属关系加剧了市县之间的矛盾。由于市对县的领导主要不是建立在市的强大经济实力对县的辐射上，也不是建立在市凭借自身的资本、技术、信息和文化优势给周边的县提供全方位的服务上，而是建立在行政隶属关系加强对县的领导上，对县域经济发展施加过多的不必要的行政干预，从而加剧了市县之间的矛盾。在个别地方，市县之间的利益冲突还引起市县关系的紧张，对社会稳定产生了极为不利的影响。四是市与县在发展问题上具有同构性。在较发达地区，由于县有足够的经济实力和市抗衡，导致相互之间各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构的趋同，既浪费了资源，又降低了经济发展的整体效益。因此，要克服市管县体制的各种弊端，就必须改革市管县体制，实行省直管县的行政体制。第四节 “省直管县”财政体制改革的可行性综合方方面面的考虑，中央下决心2012年要在全国（民族地区除外）全面推行“省直管县”财政体制改革，那是因为改革的时机已经成熟，也就是说现在进行“省直管县”财政体制改革比较可行，主要体现在以下几点。一、技术上可行电子政务等现代办公手段的普及和交通通信条件的改善促进了管理水平的提高，为“省直管县”提供了技术和物质保障。随着科学技术的不断进步，现代化的办公设备与办公条件客观上促进了公务员及其领导者文化素质、专业技术水平及管理能力的大大提高，为省级政府扩大管理幅度创造了可能。另外，航空港、高速公路和国道、省道交通网的形成及现代交通工具的运用，也使省与县之间的空间距离越来越短，如果省区再适当划小，许多地区都能够实现办公当日往返。二、效率上可行审批制度改革带来了效率革命，政府公共管理创新为“省直管县”改革提供了空间。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县（市）级政府的指导事项更为集中。审批环节的减少，不仅提高了行政效率，减少了行政成本，还直接减轻了基层政府和人民的负担。同时，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从根本上减轻了各级政府的工作量。虽然说“省直管县”财政体制改革后，省级和县级的日常管理事务工作会相应增加，但可以通过制度创新的方式加以弥补，因此在效率上大致可以确保“省直管县”财政体制改革的顺利开展。三、财力上可行实行“省直管县”财政体制改革，必然导致县级财政压力向上传导，最终只能由省级财政统筹，因此改革必然会考验省级财力的统筹能力。令人欣慰的是，近年来随着省级财力的自然增长以及中央转移支付力度的增加，省级财政一直呈现出持续、高速增长态势，整体上完全可以保障“省直管县”财政体制改革的顺利进行。对于贵州省而言，由于发展水平滞后，整体上欠开发、欠发达，所以省级财力保障能力相对较弱，但中央的支持力度很大，基本可以保障“省直管县”财政体制改革的顺利进行。四、政策上可行现阶段即将全面开展的“省直管县”财政体制改革是通过国务院令、财政部办法、发改委文件、中央1号文件、领导人讲话等多种法规的方式确定的，属于中央三令五申明确规定必须执行的任务，地方政府并没有选择权，因此此次改革政策上完全可行。五、经验上可行纵观我国历史，不难发现，进入封建社会后，秦汉两朝开创的郡县制一直是地方政府层级划分的基本准则，也就是说三级政府（中央、郡、县）一直是我们的历史常态，只是在新中国成立后才出现了五级政府（中央、省、市、县、乡），而乡财县管乡用和“省直管县”改革后将会出现的三级政府［中央、省、市（县）］只是一种历史回归，在纵向经验上完全可行。同时，横向比较世界其他国家，不难发现少层级、大幅度结构是世界上大多数国家实施的行政管理模式。根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次为二级和三级的国家和地区分别为60个和68个，两者合计约占67%，四级及以上的只有21个国家，占11%，因此“省直管县”改革在横向经验上也完全可行。［3］第五节 “省直管县”财政体制改革的难点任何一次改革都是对改革前利益格局的重新调整，因此可能会导致某些利益主体受损。同时，改革也将不可避免地出现一些新事物，也将和其他现有的制度出现或多或少的摩擦，一言以蔽之，改革必然产生一些新矛盾，其中的主要矛盾是改革的难点所在，也是关键所在，只有处理好了这些难点，改革才可能成功。就各省实施“省直管县”财政体制改革的实践来看，下面一些问题可能是决定改革成功与否的关键和难点。一、市级财政的配合问题实施“省直管县”财政体制改革，必然会打破以往的市管县财政体制，不仅在资金结算、财政收支等领域实行市县分治，而且在行政管理、业务指导等领域市级财政也将失去对县级财政的管控，市县财政关系将由以往的上下级关系转变为兄弟关系、平行关系。市级财政也是一“利益主体”，出现情绪也是人之常情。从一些省份改革的情况来看，一些地方出现了市县财政相互掣肘、抢资源、抢税收等情况，有些地方甚至出现了市级在项目、土地审批等领域故意“刁难”县级的不良现象，因此改革必须积极争取市级财政的密切配合，并以此确保改革的顺利进行。二、省级财政的压力问题实施“省直管县”财政体制改革后，一方面将改变以往的“省对市”再“市对县”的财政管理和监督模式为“省对市，并同时对县”模式，这样省级财政的管理和监督半径将大幅增加。以贵州省为例，改革前省级财政的直接管理和监督对象只有8个市级单位，改革后省级财政的直接管理和监督对象最大将扩大到88个县级单位和8个市级单位，其管理和监督压力必将大幅增加。另一方面，由于贵州省县级财政普遍困难，改革后县级财政压力又将不可避免地转移到省级财政，因此改革后省级财政的财力压力也必将大幅增加。三、县级财政的压力问题实施“省直管县”财政体制改革后，县级财政压力也必将相应增加。一方面此次改革的特征之一是“扩权强县”，这一特征同样将导致县级财政管理和监督半径增加、压力增大。另一方面市县财政关系由来已久，其脱钩不可能一蹴而就，因此在一段时间内县级财政还不得不同时协调同市级财政和省级财政之间的关系，其协调压力也将相应增加。
这本《富民兴县背景下的财税政策研究》由李汉文著。在出版了《促进富民兴黔的财税政策研究》一书后，作者充分利用兼任贵州省财政厅重大财政政策咨询专家、贵州省国际税收研究会常务理事以及受省委组织部委派到普安县挂职县委常委、副县长的身份，积极参与相关政策研究。一年以来，累计主持了2项省财政厅的课题、4项省地税局的课题以及普安县的5项“十二五”规划。这些课题及规划中的主要观点，特别是其中的政策建议很多都被决策层采纳，令人非常鼓舞的同时又觉得压力巨大。窃以为，“经世济民”、“学以致用”应当是财税学人的一贯追求，而且这个追求的实现比纯粹的理论研究更加艰辛，本书的艰苦写作历程就是明证。
财政就是为公共服务均等化服务的，很值得阅读！