中国土地用途管制制度的耕地保护绩效研究
2008-11
商务印书馆
张全景，欧名豪 著
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持续了20多年的经济快速增长，使我国的综合经济实力和人民生活水平有了极大的提高。但是经济建设中占用大量农地（尤其是耕地），对我国的粮食安全、社会稳定和生态安全构成了极大的威胁，严重削弱了经济社会的可持续发展能力。从国土资源部和农业部统计资料看，1978～2004年，我国耕地面积从13394．32万公顷下降到12244．43万公顷，年均减少44．23万公顷。且从1996年开始出现加速减少趋势，八年间耕地净减少7600万公顷，平均每年减少95．28万公顷，人均耕地降到0．094公顷。 为保护农地资源，特别是耕地，确保国家粮食安全和社会稳定，我国实行了世界上最为严格的耕地保护制度，把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为基本国策，通过实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为非农建设用地。土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的制度。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓励维持农用。
中国耕地快速非农化的现象，从表面看是由于工业化、城市化步伐加快所致，但实质上是市场经济条件下资源配置内在规律的结果。在市场经济条件下，由于耕地与建设用地的比较利益差别悬殊，耕地的非生产价值（效益）又无法进行市场表达，单纯采用价格杠杆调节耕地与建设用地的关系，作用不明显或根本不发生作用。“一些地方农民形象地讲，30亩水稻不如3亩工厂，3亩工厂不如3分（地）商场。”在经济利益驱动下，农民产生了将农用地非法人市的冲动；对于具有公共产品性质的土地尤其是耕地，政府本不应该也不能以经济。获利最大化原则来管理和配置，然而面对农用地转用后的巨大级差收益，作为有限理性经济人的地方政府，同样存在将耕地非农化的逐利心理。理论界的主流意识认为土地用途管制是抑制在耕地保护中“市场失灵”的最有效措施，但是有一些学者依据代理理论、管制俘虏理论、制度经济学理论等分析，对土地用途管制的耕地保护作用提出了疑问。因此，从实证的角度，选择科学的方法，定量研究土地用途管制制度的耕地保护绩效，具有理论证伪价值。 从1998年到2005年，中国土地用途管制制度已实施7年，定量研究其耕地保护绩效已经具备条件。本研究拟采用计量经济学和区域对比分析的方法，定量研究中国土地用途管制制度的耕地保护绩效，分析耕地保护绩效在省际间的差异，通过对比分析揭示中国耕地保护绩效的潜力空间，同时对典型省区耕地保护绩效进行定量剖析，寻找耕地保护的障碍因素，最后提出提高绩效的对策建议。希望对中国土地管理法的再一次修订和耕地保护制度与保护政策的进一步完善提供实证依据和帮助。 本书总体上包括三大部分内容，共九章。
序前言第一章 导言 第一节 基本概念的分析界定 第二节研究的理论基础 第三节 相关研究综述 参考文献第二章 中国耕地数量变动态势与保护的时代背景 第一节 中国土地利用现状结构 第二节 近年来中国耕地资源变化的时空分析 第三节 中国耕地保护的时代价值 第四节 耕地保护的三大时代压力 参考文献第三章 中国土地用途管制制度的再认识 第一节 中国土地用途管制的基本内涵 第二节 土地用途管制的基础——土地利用总体规划 第三节 土地用途管制的核心内容——土地用途分区 参考文献第四章 土地用途管制耕地保护绩效的经济学分析 第一节 市场失灵与规划之效益的一般性分析 第二节 土地供给与需求规律 第三节 土地用途管制的耕地保护绩效分枥 第四节 土地用途管制的耕地保护机理 参考文献第五章 耕地保护绩效的定量研究 第一节 虚拟变量与虚拟变量模型 第二节 全国土地用途管制的耕地保护绩效定量分析 第三节 耕地保护绩效的省际差异 第四节 耕地保护绩效的潜力空间分析 第五节 山东省耕地保护绩效研究 参考文献第六章 影响耕地保护绩效的障碍因素分析 第一节 耕地保护的准公共物品性质 第二节 土地收益分配机制的缺陷 第三节 产权不明的农地制度安排 第四节 沉重的耕地保护成本 第五节 强劲的地方政府供给驱动 第六节 土地利用规划的缺陷 参考文献第七章 提高耕地保护绩效的对策探讨 第八间 山东省济宁市耕地保护指标预测的实证分析后记
第一章 导言 第一节 基本概念的分析界定 一、土地 （一）关于土地概念的几种观点 关于土地的概念，可以从不同角度进行考察：一方面既可以从平面的角度进行考察，又可以从立体的角度进行考察；另一方面既可以从自然科学的角度进行考察，又可以从社会科学的角度进行考察。就前者来说，人们可以得出土地的平面概念、土地的立体概念与土地的综合概念；就后者来说，人们则可以得出土地的地理学概念、土地的经济学概念、土地的法学概念与土地的社会学概念。由于地球及其陆地是不断发展变化的，人们的认识也是由浅及深、由表及里的过程，因而土地的概念也是不断发展变化的，归纳起来有以下四种观点。 1.平面观 土地概念的平面观又称二维观，是从土地的横向跨幅即水平幅度着眼的，该观点认为，土地是一个平面，是一个具有二维性的平面客体，其特点是直观性、平面性。例如，土地是地琺表面的陆地部分，包括内陆水域和海涂。 2.立体观 土地概念的立体观又称三维观，是从土地的纵向跨幅即垂直幅度着眼的。该观点主伙土地不仅占有一定的面积，而且从地面起要向上、向下延伸一定的幅度，是一个具有三维性的立体客体，其特点是立体、空间性。 ……
