资源枯竭型城市转型知识读本
2012-7
中国文史出版社
欧阳日辉 编
261
243000
长期以来，作为重要原材料和能源的主要供应地，资源型城市在促进经济发展方面做出了巨大贡献。但是，由于缺乏可持续发展的观念，在对资源开发和利用的过程中，往往伴随着资源的衰竭和匮乏。与此同时，产业结构失衡、生态环境恶化、社会不和谐等问题都日益凸显，严重困扰着资源型城市经济和社会的全面发展。因此，如何促进资源枯竭型城市转型，成为了实现我国可持续发展的一个重大课题。2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台，为资源型城市转型提供了清晰的发展方向。从2008年到2011年，我国分三批先后确定了69个资源枯竭型城市，通过中央财政转移支付、金融产业政策的扶持、生态环境保护和治理等手段，为资源枯竭型城市转型提供了强大的动力支持。在此背景下，深入探讨资源枯竭型城市在转型过程中遇到的问题，并在此基础上提供一些参考性意见是十分必要的。首先，资源枯竭型城市在转型过程中必须坚持科学合理的可持续发展理念，本着自力更生、以民为本的态度发展地区经济和维护社会稳定；其次，充分认识到资源枯竭给城市所带来的负面影响，如下岗失业人员再就业困难、社会不稳定、产业结构失衡等。应当承认的是，这些是任何城市在发展过程中都可能会经历的，资源枯竭型城市似乎更棘手一些，但经过科学定位、认真梳理、强化落实之后，一定能克服当前存在的诸多矛盾和问题；再次，资源枯竭型城市多年来造成的生态环境恶化，必须在转型过程中加以理性对待，因为我国不能再走“先污染、再治理”的老路，否则资源枯竭型城市将面临更大的危机，在生态环境保护与治理方面将会比其他城市更加具有挑战性；最后，在分析国外部分城市转型实践的基础上，充分结合我国国情，深入研究了资源枯竭型城市的主要转型模式，并对资源枯竭型城市的转型效果进行了科学的评估。此外，还需要指出的是，资源枯竭型城市转型必须建立健全相应的体制、机制，这是转型能否长期有效的重要保障。资源枯竭型城市转型是一项复杂的系统工程，它涉及政治、经济、社会、文化、生态等许多方面。因此，资源枯竭型城市在转型过程中应当牢固树立科学发展的大局观念，正确处理城市转型与经济发展、社会稳定、生态环境治理的关系，通过探索长期的保障机制，使城市走上一条制度化的科学发展道路！
资源枯竭型城市如何成功转型，是当前我国经济发展和城市建设中面临的一个重大难题。《资源枯竭型城市转型知识读本》就如何推动资源枯竭型城市的转型跨越、实现资源枯竭型城市的可持续发展等战略问题进行了阐述，具体包括资源枯竭型城市转型的基本概念、总体设计、转型机制、模式选择、效果评估等；并对转型过程中涉及的其他重大问题，如产业结构调整、就业调整、社会稳定、环境综合治理等进行了深入剖析。
欧阳日辉，经济学博士，现任中央财经大学中国发展和改革研究院的副院长，硕士生导师。
前 言
第一章 资源枯竭型城市转型概述
第一节 资源枯竭型城市的含义及特点
第二节 资源枯竭型城市转型的现状
第三节 资源枯竭型城市转型的必要性
第四节 资源枯竭型城市转型的国际经验
江苏徐州市：从“老灰穷”到“新绿富”的嬗变
第二章 资源枯竭型城市转型的总体要求
第一节 转型必须坚持正确理念
第二节 转型必须走出认识误区
第三节 转型必须坚持原则
第四节 转型必须明确目标
山东枣庄市：变燃料为原料，变煤矿为“金矿”
第三章 资源枯竭型城市经济转型与产业结构调整
第一节 资源枯竭型城市经济转型与产业结构调整概述
第二节 资源枯竭型城市产业结构现状及形成机制
第三节 资源枯竭型城市产业结构调整的制约因素
第四节 资源枯竭型城市产业结构调整的策略
湖南冷水江市：“世界锑都”探索产业升级新思路
第四章 资源枯竭型城市民生转型与促进就业
第一节 我国资源枯竭型城市转型中的就业问题
第二节 我国资源枯竭型城市转型中就业问题存在的原因
第三节 国外资源枯竭型城市解决就业问题的经验和启示
第四节 我国资源枯竭型城市转型中促进就业的对策
贵州万山区：“中国汞都”的转型发展之路
第五章 资源枯竭型城市社会转型与维护大局稳定
第一节 资源枯竭型城市社会不稳定事件发生的一般过程
第二节 资源枯竭型城市社会不稳定的表现及成因
第三节 资源枯竭型城市社会不稳定的治理模式
陕西铜川市：昔日“煤城”成功转型
第六章 资源枯竭型城市生态转型与环境综合治理
第一节 资源枯竭型城市生态问题与生态环境建设
第二节 资源枯竭型城市转型与发展循环经济
第三节 资源枯竭型城市转型与可持续发展
安徽淮北市：从煤城到山水生态城的华丽转型
第七章 建立与完善资源枯竭型城市转型机制
第一节 建立资源开发补偿机制
第二节 建立资源替代机制
第三节 建立衰退产业援助机制
第四节 完善资源性产品价格形成机制
湖北黄石市：转型发展迎来“第二春”
第八章 资源枯竭型城市转型的模式选择
第一节 国内外资源枯竭型城市转型的主要模式
第二节 资源转换模式
第三节 科技主导模式
第四节 发展循环经济模式
第五节 建立再就业特区模式
江西新余市：绿色路径走出重化工业城市转型新路
第九章 资源枯竭型城市转型的效果评估
第一节 资源枯竭型城市转型效果评估的背景
第二节 资源枯竭型城市转型效果评估的方法
第三节 资源枯竭型城市转型效果评估的结果
辽宁阜新市：十年转型路
附 录 三批资源枯竭型城市名单
参考文献
后 记
第二节 资源枯竭型城市转型的现状资源枯竭型城市转型问题是伴随大规模的工业化出现的。资源枯竭型城市需要尽快转型，这几乎已成为世界各国的一种普遍现象。一、国外资源枯竭型城市转型的现状纵观国外资源型城市的发展，大致可分为三种情况：一是在资源开采衰减的同时，城市经济也步入萧条状态（矿竭城衰），如委内瑞拉的玻利瓦尔油田；二是在资源开采大幅下降或停止后，城市经济也同时陷入停滞（矿止城退），如前苏联的巴库；三是在资源开采衰退甚至完全枯竭后，城市经济仍保持继续繁荣（矿竭城荣），如美国的休斯敦。由于资源型产业与资源型城市发展规律的作用，资源型城市必然要经历“建设-繁荣-衰退-转型振兴或消亡”的过程。几乎世界上所有国家的资源型城市（或地区）都经历过，或正在经历着，或将会经历转型。工业化最先在英、法、德等国家开始，资源型城市在那里最先发展起来，也最先开始转型。法国的洛林地区、德国的鲁尔区都是资源型城市集中的地区，早在20世纪60年代末就开始了转型，采取了政府主导、高投入的转型模式，至今已进行了几十年，效果不尽理想，仍然没有恢复转型前在国家发展中的重要地位，且部分城市的失业率仍然很高。其他大多数城市或地区乃至发展中国家的资源型城市还处于艰难的转型之中。研究人员经过对国外13个国家矿业城市的转型调查发现：资源枯竭型城市的转型实施了两种战略转换，一种是全线退出传统领域，开辟新的活动舞台；另一种则是按产业链的延伸推进相关产业的发展，特别是通过发展替代产业，以实现城市经济结构的升级。二、我国资源枯竭型城市转型的现状（一）我国资源枯竭型城市的数量截至目前，我国已分三批界定了全国69座资源枯竭型城市（区）。国家发改委于2008年3月确定了我国首批资源枯竭型城市，共有12个城市被列入，分别为辽宁省阜新市、黑龙江省伊春市、吉林省辽源市、吉林省白山市、辽宁省盘锦市、宁夏回族自治区石嘴山市、甘肃省白银市、云南省个旧市、河南省焦作市、江西省萍乡市、湖北省大冶市和黑龙江省大兴安岭地区。为落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号），有效应对国际金融危机，促进资源型城市可持续发展和区域经济协调发展，2009年3月，国务院确定了第二批共32个资源枯竭型城市，分别为：山东省枣庄市、湖北省黄石市、安徽省淮北市、安徽省铜陵市、黑龙江省七台河市、重庆市万盛区、辽宁省抚顺市、陕西省铜川市、江西省景德镇市、贵州省铜仁地区万山特区、甘肃省玉门市、湖北省潜江市、河南省灵宝市、广西壮族自治区合山市、湖南省耒阳市、湖南省冷水江市、辽宁省北票市、吉林省舒兰市、四川省华蓥市、吉林省九台市、湖南省资兴市、湖北省钟祥市、山西省孝义市、黑龙江省五大连池市、内蒙古自治区阿尔山市、吉林省敦化市、辽宁省葫芦岛市杨家杖子开发区、河北省承德市鹰手营子矿区、辽宁省葫芦岛市南票区、云南省昆明市东川区、辽宁省辽阳市弓长岭区、河北省张家口市下花园区。2011年为进一步加大对资源枯竭型城市的支持力度，经国务院批准同意，国家发改委、国土资源部、财政部界定了第三批共25个资源枯竭型城市，分别为：河北石家庄市井陉矿区、山西霍州市、内蒙古乌海市、内蒙古包头市石拐区、吉林通化市二道江区、吉林汪清县、黑龙江鹤岗市、黑龙江双鸭山市、江苏徐州市贾汪区、江西新余市、江西大余县、山东泰安新泰市、山东淄博市淄川区、河南濮阳市、湖北松滋市、湖南涟源市、湖南常宁市、广东韶关市、广西贺州市平桂管理区、海南昌江县、重庆南川区、四川泸州市、云南玉溪市易门县、陕西渭南市潼关县和甘肃兰州市红古区。（二）我国资源枯竭型城市转型经历的阶段由于我国资源型城市建设在时间上的统一性，决定了它们出现资源枯竭时的集中爆发性。我国相当一批资源型城市在20世纪90年代出现了资源枯竭，由于当时我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的关键时期，这批资源型城市就面临着体制转轨和经济转型的双重任务，由此也拉开了我国资源枯竭型城市转型的大幕。回顾这个历程，我国资源枯竭型城市的转型主要经历了两个大的阶段。1.资源枯竭型城市转型的自主探索阶段这个阶段大致与我国国有企业改革的攻坚阶段相吻合，大致在20世纪90年代初到21世纪初。由于当时正处于大规模推进国有企业改革的关键时期，企业改制、破产的任务相当沉重，再加上我国的国民经济处于周期性的调整阶段，国家无力顾及资源枯竭型城市的转型问题。但由于所依托的资源型企业普遍包袱沉重，再加上资源枯竭，企业的生产经营处于极端困难的时期，这些城市正是从这个实际出发，开展了经济转型的自主探索。20世纪90年代，东北一部分资源枯竭型城市便开始探索转型的路径。特别是在1999年，我国相当一批国有企业处于最艰难的阶段，东北老工业基地的一些资源型城市大量工人下岗，生活极端困难，阜新、盘锦等资源型城市率先进行了经济转型的实践。但这一时期，由于没有国家强有力的区域政策和资金支持，虽然在一定程度上缓解了下岗职工的生活困难，但并没有从根本上改变资源型城市“矿竭城衰”的情况，其经济转型的效果是极其有限的。2.政府主导与市场运作相结合阶段在20世纪80年代初，国家有关部门就开始关注资源枯竭型城市的经济转型问题。2001年国务院确定阜新为全国唯一的资源枯竭型城市经济转型试点地区。2002年11月，党的十六大报告提出，支持东北等老工业基地加快调整和改造，支持资源开发型城市和地区发展接续产业。2005年5月，国务院振兴东北等老工业基地领导小组第二次会议审议并通过了《振兴东北等老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点》，要求抓紧研究与建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，并率先在辽宁阜新、黑龙江双鸭山等资源枯竭型城市试行有关政策和措施；选择黑龙江省大庆市、伊春市分别作为石油、森林工业类型的资源枯竭型城市扩大试点，将吉林省辽源市列入煤炭类型的资源枯竭型城市试点。2007年12月，国务院出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，意见要求建立健全资源型城市可持续发展长效机制，包括建立资源开发补偿机制、建立衰退产业援助机制和完善资源性产品价格形成机制，明确提出以市场为导向，以企业为主体，大力培育发展接续替代产业，着力解决就业等社会问题。在这个基础上，2008年、2009年、2011年，国家又分三批将69个资源型城市列入了资源枯竭型城市名单，并出台了专门的政策，开始了推进资源枯竭型城市经济转型的大规模实践。2010年国家根据山西省的报批请示，出台了《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》，该通知要求山西省要通过改革试验，率先走出一条在更大范围内实现资源型经济转型发展的新路子，为全国其他地区加快资源型经济转型和经济发展方式转变，实现科学发展和社会和谐，发挥示范带动作用。这一阶段资源枯竭型城市经济转型的主要特点是：国家主导、市场运作。国家主导表现在国家不仅给予了一定的资金支持，更重要的是出台了一系列产业扶持、财税减免、社会保障等方面的支持政策；市场运作主要体现在这种转型是在我国市场经济体制已经基本建立、资源配置方式发生重大变化的大形势下进行的，城市经济转型的项目运作等都是采取的市场化方式。（三）资源枯竭型城市转型的发展方向资源枯竭型城市的转型主要有三个发展方向：一是在原有的基础上拉长产业链，加大科技投入，提高产品附加值，实现产业做大做强的目标。二是培育新的产业来替代资源枯竭的产业。三是两种取向结合起来交织进行。一方面，原有的资源型产业在衰退；另一方面，其他非资源型产业在上升，两个产业比重都比较大，没有谁占主导，基本上是相互持平的状态。我国资源枯竭型城市类型与发展条件和机遇的不同，必然导致转型取向的多样化。（四）资源枯竭型城市转型的发展趋势改革开放30多年来，在广泛吸收借鉴国内外城市转型经验的基础上，经过不断地探索与实践，资源枯竭型城市转型表现出以下发展趋势：第一，从工业城市向现代城市转型。由于资源枯竭型城市的主导产业是资源开发，在城市建设过程中，多经历了以工业企业为中心，城市规划服务于工业生产的阶段，属于典型的工业城市。现代化发展的理论和实践表明，城市现代化本质上是人类通过工业化、城市化、信息化、市场化等手段有目的推进的整体性社会历史发展过程。而现代城市的基本功能是服务功能，这就要求资源枯竭型城市按照市场经济体制的要求，建立和完善规划、建设、管理与经营四位一体的城市运行机制，不断提高城市综合服务功能，逐渐向现代城市转型。第二，从生产主导向消费主导转型。经过30多年的快速发展，我国逐渐从生存型阶段进入到发展型阶段，随着社会公共需求的变化，私人产品过剩而公共产品短缺，如何满足社会公共需求成为社会发展的重要任务。此时社会发展的基本目标逐渐从追求经济总量向促进人的全面发展转变，第三产业迎来发展的春天，消费主导型社会正在逐步形成。从这个角度来看，资源枯竭型城市转型一方面是工业产业结构的变革与调整，另一方面则面临着从生产主导型向消费主导型转变的机遇和挑战。积极拉动内需，大力发展第三产业，提高公共服务质量，优化城市环境，提供良好的生存、发展和消费体验，营造宜居宜商的良好氛围，是资源枯竭型城市转型的新出路。第三，从单一资源型经济向多元城市经济转型。资源型城市，尤其是“先采后城式”的资源型城市，在城市建立发展的初期，往往产业结构单一，经济发展依赖城市的主要资源。如抚顺由煤炭开采而兴起，城市在建设初期完全服务于煤炭的开采与生产，没有经过有计划的产业布局系统安排，在漫长的发展中自然而然形成了以矿业开采为主导的产业结构。尽管随着社会经济的发展，抚顺市在原有的基础上逐渐调整了产业结构，发展了一些替代性产业，但仍然没有摆脱以单一地方资源型经济为主的窠臼。经济基础的单一决定了一旦出现资源枯竭的情况，城市将难逃经济发展后续乏力、出现停滞甚至倒退的厄运。只有转变单一的经济结构，大力发展第三产业，建立多元经济结构，实现城市产业结构的合理布局，才能满足城市可持续发展的需求。因此，从单一资源型经济向多元城市经济转型是资源型城市尤其是资源枯竭型城市所必须面对的时代性课题，是城市转型的必然趋势。第四，从工矿职工到现代市民转型。城市人口结构是城市构成的重要内容，伴随着城市功能、形态与经济基础的转型，城市的人口结构以及由人口所构成的城市社会与文化也发生了深刻的变化。以抚顺市为例，以煤炭采掘及石油加工为主导的产业结构特点，决定了城市人口结构以国有工矿企业职工为主体。由于长期在这些国有大型企业中工作，职工受企业文化的影响非常深，并下意识地将它们运用到生活的方方面面，逐渐外化为具有深刻工业印记的城市文化特点。具体表现为：文化形态比较单一，社会观念较为保守，对新鲜事物的接纳和反应较慢，社会流动性差，发展的文化动力不足。这些问题的存在使得人们惯于守旧而堕于求新求变，无法及时改变对资源消耗性生产的长久依赖，即使面临资源枯竭的危机，仍然不积极主动求变，不愿意认清现实，也不能踏实扎下根来进行新的尝试与突破。因此调整人口结构，转变文化惰性，实现城市人口主体从工矿企业职工到现代市民的转型是资源枯竭型城市转型的重要方面。具体表现为：人口主体从工矿企业职工转变为现代市民，人口就业结构从单一资源型经济向多元经济转变，人口社会结构从单位社会向市民社会转型，人口文化环境从单一的企业文化发展为多元的城市文化。……
理论前瞻性：《资源枯竭型城市转型知识读本》不仅介绍了资源枯竭型城市转型的基本知识，还推介了国内外专家学者提出的前沿理论实践指导性：《资源枯竭型城市转型知识读本》理论联系实际，阐述理论时列举了不少国内外的典型案例，具有很好的指导作用内容全面性：《资源枯竭型城市转型知识读本》不单是对资源问题进行阐述，还包括资源枯竭型城市转型过程中的产业结构、就业民生、社会稳定等内容
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