社会政策的理论和研究范式
2008-1
中国劳动
林卡
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当前，全国上下都在认真贯彻落实“以人为本”的科学发展观，为实现“全面小康”、构建“和谐社会”而努力奋斗。民生问题引起了政府和民间的高度关注，公平、正义日益成为社会的核心价值观，相应地，社会保障、社会政策、公共政策等领域既成为政府工作的重点，也成了学术界研究的热点。 社会保障、社会政策、公共政策属于同一系列的范畴，它们之间既有联系，也有区别。 先看社会政策与社会保障。通常认为，社会保障是国家或社会通过立法和行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，为因年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇而使生存出现困难的社会成员提供一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利。社会政策分为狭义和广义两类：狭义的社会政策仅仅涉及劳工及贫民的生活，而广义的社会政策则包括各类社会事业政策和社会管理政策，如人口政策、劳动就业政策、社会保障政策、医疗卫生政策、环境保护政策、文化与体育事业政策、社会服务政策、教育政策、居民收入分配与消费政策、社区服务与管理政策、社会治安政策、社会行政管理政策等，但是其核心是社会保障与社会福利，其涵盖面又比社会保障与社会福利的范围要宽泛。 再看社会政策与公共政策。公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，以法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式，对社会成员的公私行为、价值、规范所做出的有选择性的约束与指引，它的范围更加广泛，几乎涵盖了政府的全部活动领域，不过其主要的部分还是社会政策，而且其发展的态势是社会政策的领域与公共政策的领域越来越趋于一致。正如有学者所说：“在政策科学的研究中，由于社会政策与公共政策的研究对象在社会问题的领域内是重合的，其研究方法接近，其政策落实的手段更是相同，在理论研究方面也已经出现相互借重的现象，所以，社会政策与公共政策成为相互交叉与相互融合的两门学科。” 政策的本质究竟是什么？学界众说纷纭。制度学派非常看重人为制定的，正式的法令、规则、程序，而行为主义学派则把政策解释为各种权力力量相互作用的过程及其结果。按照制度学派的观点，社会保障、社会政策、公共政策都是一国宏观的制度安排和政策设计；按照行为主义学派的观点，社会保障、社会政策、公共政策都是政府、非政府公共部门、各种利益集团之间互动、博弈的过程和结果，它们没有什么本质性的差别。近年来，越来越多的学者认为社会政策与公共政策只是用词不同，它们的发展趋向是类同的。有鉴于此，美国学者威廉·N·邓恩（William N. Dunn）教授所著的经典教材《公共政策分析导论》（Public Policy Analysis：An Introduction），以及国内多本标以《公共政策分析》《公共政策案例》《社会政策》书名的教材，在其章节标题中都干脆直书“政策”“政策分析”，而略去了“公共”“社会”等字样。 早在1873年，德国的一批学者为研究德国当时面临的社会问题，发起成立了“社会政策学会”。1891年，德国学者华格纳（Adelph Wagner）给“社会政策”下了第一个科学定义，认为社会政策是“运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题”。后来，英国费边社将“社会政策”简要定义为“影响社会福利的一系列的政策活动”。米德格累（Midgley）将社会政策重要结果（社会福利）操作化为对社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障。沃尔克尔（Walker）则将社会政策界定为社会资源和社会关系（地位及权力）的再分配，认为社会政策“关系到政府生产和分配的、影响社会福利的社会资源序列的原则和价值。这些社会资源序列包括收入、财产、安全、地位和权力等”。 社会政策以及作为其核心的社会保障与社会福利，是人类社会发展和进步的结果，从英国1834年颁布并实施的《新济贫法》算起，已有170多年的历史，即使从1883年德国推出最早的现代社会保险制度算起，也有120多年的历史。它已经成为现代社会文明的重要标志，成为当今世界上绝大多数国家都在运用的社会政策，尽管各国在保障的对象上或普遍或特殊，在保障的范围上或宽泛或狭窄，在保障的水平上或很高或较低。社会保障与社会福利制度的实行，极大地改善了各国民众的民生状况，促进各国民众共享经济繁荣和社会进步的成果，也在经济社会运行方面发挥着重要的“减震器”和“安全网”的作用。 新中国建立以后，我们曾经构建了同当时实行的高度中央集权的计划经济体制相适应的劳动与社会保障制度，正是由于这套制度的有效运行，许多被称为“社会主义优越性”的正向功能才得以彰显，诸如“广就业、低工资、多福利”，“生老病死有依靠”等，尽管当时所能保障的水平还很低下。1978年中共十一届三中全会以来，伴随着由计划经济体制向市场经济体制的改革过渡，劳动与社会保障制度自20世纪90年代以后也开始了改革之旅，原有的建立在计划经济体制基础之上、与计划经济体制相适应的劳动与社会保障制度，已经不能适应时代的要求，所以，建立健全同社会主义市场经济体制相适应的新的社会保障制度，确保劳动者的基本权益，成了当务之急。 环顾四周，有关“矿难”的报道不断，我国煤炭产量占全世界总产量的1/3左右，矿难所导致的死亡人数却占到全世界矿难死亡总人数的80%，有些地方的“黑矿主”与弱势的矿工签订所谓“生死合同”，花几万元就能“买”一条命，“私了”；终年劳苦的农民工不仅难以与其他职工“同工同酬”，而且常常面临工资被“拖欠”的窘境，甚至需要国家总理亲自出面为农民工“讨工资”；面对许多城市特别是大中城市飙升的房价，无数的无房者担忧何时才能实现“居者有其屋”，为数不少依靠贷款购得住房的居民则成了名副其实的“房奴”，还贷几乎花去了他们的全部收入；医疗市场化的结果，导致“看病难、看病贵”，人们“无病时怕生病，有了病怕进医院，进了医院怕出不去”；教育产业化引发学杂费上涨甚至“乱收费”，高校“扩招”成了“扩大内需”（又被称为“撬开老百姓的钱袋子”）的“妙招”，读书受教育对于相当一部分收入不高的城乡家庭来说就意味着“致贫”；女大学生就业常常难于同等条件的男大学生，性别歧视依然存在；农民、残疾人等在就学、就业、就医以及各项社会权利的行使方面，更是遭到或明或暗的歧视。所有这些都表明，我们的社会保障制度还不健全，现有的社会政策领域的改革思路与政策设计还有缺陷，劳动者的基本权利和合法权益还未得到有效的维护！ 毋庸讳言，当今的世界正处在由工业经济社会向知识经济、信息社会的过渡之中，现代服务业在整个国民经济当中所占的比重已经超过工业经济时代的支柱——制造业，灵活就业即非正规就业逐渐替代大规模集体就业成为新的用工趋势，这就打碎了“产业工人大军”，大大降低了劳动者与雇主进行讨价还价的能力；劳资关系方面呈现出“强资本、弱劳动”的博弈格局，资本到处都在指挥劳动、欺负劳动、压榨劳动，并运用软硬兼施的手段诱使权力为其服务；经济全球化的浪潮日益高涨，资本在世界范围内的流动，无论是在其规模、频率还是在其后果、影响方面，都大大超越劳动在世界范围内的流动，这又固化了“强资本、弱劳动”的格局；加上随着经济全球化的发展，一国政权和法律的权威性和强制力同过去相比也打了不小的折扣，这就使得权力和法律即使保护劳动的利益而对资本施加必要的限制往往也会事倍功半。这种大趋势对于各国、各地区完善公平正义的社会政策，推进社会保障制度建设，保护劳动者和弱势群体成员的基本权利和合法权益，都是十分不利的。 然而，所有这些不利因素，不仅不能成为各国、各地区政府放弃社会政策（特别是作为其核心的社会保障与社会福利制度）的借口，恰恰相反，它们要求各国、各地区政府顺应信息社会、知识经济和全球化的发展趋势，针对“产业工人大军”被打碎和非正规就业日益普遍的新特点，通过社会政策领域的制度创新、政策创新、组织创新、服务创新，在“强资本、弱劳动”的格局下更加有效地保护劳动者的基本权利和合法权益。以此要求反观我国，不仅社会政策的完善、社会保障制度的改革与重建、覆盖农民工的劳动保护法规的落实、包含农村居民在内的最低生活保障制度的完善，以及住房、医疗、教育改革的调整等，都不可或缺、迫在眉睫，而且行政体制改革、财税体制调整、政府职能转换、政绩考核创新等，也都成了时不我待的大事。值得欣喜的是，进入新世纪以后，党中央连续提出了实现全面小康、构建和谐社会的奋斗目标，认真贯彻落实“以人为本”的科学发展观，大力推进社会建设和新农村建设事业。我们相信，随着中央这一系列决策落到实处，随着经济发展和社会进步的深入，公平正义的理念与原则将会进一步确立，劳动者的基本权利和合法权益将会得到更有效的保护，包括弱势群体成员在内的社会公众一定能够共享繁荣发展的成果。 在中国劳动社会保障出版社的关心与支持下，本套“社会保障与社会政策研究”丛书得以出版。由于社会政策的研究在我国尚处于起步阶段，加上作者队伍的水平有限，本套丛书定有浅陋不足之处，敬请读者批评指正。
本书对社会政策理论、概念及其发展脉络进行了系统的阐述和评估。它不仅讨论结构功能主义者所强调的社会变迁形成了发展社会政策的功能需求的观点，也探讨了阶级、利益集团、国家和官僚等政策行为主体在社会政策制定过程中的作用。本研究还揭示了社会政策体系的规范基础对于政府进行政策选择的制约性并从意识形态角度透视各派福利理论所持的主要论点。在此基础上本研究进而扩展到目前社会政策讨论所涉及的新话题、新概念、新焦点，从而把读者引向该学科发展的国际前沿领域。 作为理论专著，本书注重阐发各派有关社会保障体系的制度背景、政策主体的行为逻辑以及意识形态分析的相关理论和分析范式。它不涉及具体的社会保障问题及其对策分析，也不局限于考察政府在社会干预方面所能起的作用，它深入到对于市民社会特性的探讨，揭示各种社会政策模式得以形成和运行的逻辑基础。在此过；程中，作者总结了各派福利理论的特点和背景，表述了对这些理论的看法和评估。加深了人们对这门学科总体性质的认识，它有助于人们有效地运用这些理论工具和研究范式来分析其所面对的政策实践问题。
林卡，男，浙江衢州人。1999年2月在芬兰坦佩雷大学获博士学位（社会政策和社会工作专业）其后在坦佩雷大学社会政策和社会工作系以及土尔库大学社会政策系从事研究工作.任研究员。现为南京大学社会政策研究所所长，南京大学社会学系教授、博士生导师。其研究的焦点领域包括社
导论 实践发展所导致的理论需求 第一节 由实践提出的问题 第二节 中国社会政策发展的国际背景 第三节 目前社会政策研究存在的问题 第四节 社会政策理论研究的实践意义第一章 社会政策和社会政策理论 第一节 社会政策理论的社会行政学渊源 第二节 社会政策的研究领域 第三节 社会政策的理论体系 第四节 本研究的结构第二章 社会政策研究中的结构功能分析 第一节 社会发展与社会福利 第二节 “工业化的逻辑”理论 第三节 福特主义社会及其转型 第四节 后现代主义理论第三章 福利国家制度的成长、变迁及其功能要求 第一节 市场体系的发展和国家干预的必要性 第二节 福利国家体制的产生 第三节 福利国家制度扩展 第四节 福利国家的“紧缩”和“新政治学”第四章 阶级冲突、大众民主和权力资源理论 第一节 社会保障与阶级分析 第二节 阶级理论和阶级分析 第三节 法团主义理论 第四节 权力资源理论第五章 作为政策行为者的政府、官僚和精英 第一节 政府的社会政策制定 第二节 “以国家为焦点”的新制度主义分析 第三节 官僚和社会精英在政策制定过程中的作用 第四节 政府的行政能力和中央一地方的关系第六章 意识形态与福利理论 第一节 社会政策制定的伦理基础 第二节 自由主义的福利理论 第三节 保守主义理论 第四节 费边主义 第五节 中间道路和社会民主主义第七章 社会政策理论的新维度 第一节 当代社会的“新问题”和福利理论 第二节 女权主义 第三节 绿色主义 第四节 反种族主义第八章 比较福利体制和福利国家的类型学 第一节 社会政策的比较研究与福利国家类型学 第二节 自由主义的福利国家 第三节 保守主义的福利国家 第四节 社会民主主义的福利国家 第五节 福利国家类型学的实证研究第九章 “三个世界”理论的扩展 第一节 对于“三个世界”理论的挑战 第二节 南欧模式 第三节 前社会主义模式及其改革 第四节 对东亚福利模式的研究第十章 全球社会政策理论及其根源 第一节 全球化与全球社会政策 第二节 资本的全球化扩张和世界经济一体化 第三节 从区域一体化到全球化 第四节 国际组织与全球化进程 第五节 全球治理与全球社会政策第十一章 当代社会政策研究的焦点问题 第一节 社会排斥 第二节 社会资本 第三节 工作福利 第四节 社会团结第十二章 走向新时代的社会政策 第一节 新时代的社会政策研究 第二节 社会政策研究的新课题 第三节 应对挑战的社会政策 第四节 社会政策研究的本土化问题结论：继承理论传统，推进中国社会政策研究的发展参考文献
第一章 社会政策和社会政策理论 第一节 社会政策理论的社会行政学渊源 社会政策这一学科渊源于社会行政学。根据TaylorGooby和Dale的定义，社会行政学是关于如何满足人们的福利需求及其所进行的社会安排的研究。Mishra把社会行政学研究的特征归纳为以下几点：（1）关注于国家的政策；（2）面向社会问题，具有解决社会问题的干预主义倾向；（3）聚焦于政府制定的福利项目；（4）是跨学科的研究；（5）具有经验主义的色彩，研究福利事实。社会行政学基于费边主义传统，主张进行社会改良，并力图建立理性化的政府和有效的管理。“社会行政”这一学科在第一次世界大战以前就已产生，它以1912年伦敦经济学院开设社会行政讲座为其最早标志。该学科在20世纪50年代已经成形。1952年，伦敦经济学院任命蒂特马斯为社会行政领域的第一位教授，而此时英国各大学也相继建立起“社会行政学”课程。直到70年代，一些社会政策课程仍被放在社会行政学领域中进行。 在内容上，早期的社会行政研究主要关注于社会管理问题（特别是地方政府对于社会事务的管理）。因而，它常常涉及养老、儿童照顾、社区发展、教育和卫生状况等公共服务事务。第二次世界大战以后，这类研究扩展到对贫困、社会救助及其相关政策制定等问题上，并逐渐发展成为一个独立的学术领域。尽管如此，由于社会行政学注重于具体社会问题的分析，这就限制了其对社会福利问题研究的范围和深度。正如Townsend所指出的，社会行政学注重造成社会管理问题的显性原因的考察而忽略了隐性原因；它会使政策分析者只考察与政府干预相关的因素，忽视那些没有明确社会对象的社会政策；不涉及有关公民权、社会制度等方面的情况，容易忽视造成社会不平等现象的许多社会原因。但是，由于社会政策的制定不仅仅是政府部门的事也涉及非公共部门，我们对社会保障和社会福利问题的研究就不能局限于狭窄的社会行政研究，而要扩展到更为广泛的社会政策的研究。
公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，以法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式，对社会成员的公私行为、价值、规范所做出的有选择性的约束与指引，它的范围更加广泛，几乎涵盖了政府的全部活动领域，不过其主要的部分还是社会政策，而且其发展的态势是社会政策的领域与公共政策的领域越来越趋于一致。
无
书比较旧