中国退耕还林政策系统性评估研究
1970-1
经济管理出版社
刘诚，李红勋 著
165
退耕还林工程是党中央、国务院从中华民族生存和可持续发展的战略高度出发，为维护国家生态安全，实现人与自然和谐共进而实施的一项重大生态工程；是党和国家领导人着眼于经济和社会可持续发展全局，审时度势，面向新世纪作出的重大战略举措。 长期以来，人们盲目毁林开荒，造成水土流失，沙进人退，致使生态环境恶化，灾害频繁，付出了巨大代价。长江、黄河上中游地区已成为世界上水土流失最严重的地区之一，每年流入长江、黄河的泥沙量多达20多亿吨，其中2／3来自坡耕地。毁林开荒，陡坡耕种，不断加剧的水土流失，导致江河湖泊不断淤积，使两大流域中下游地区水患加剧，水资源短缺的矛盾日益突出，给国民经济和人民生产生活造成了巨大危害。这些生态危害不仅使自然资源日益枯竭、物种不断减少，而且还严重阻碍了社会经济的可持续发展。 退耕还林工程已经实施了10年，工程实施以来进展总体顺利，取得了举世瞩目的成就，在我国生态建设史上写下了光辉灿烂的篇章。退耕还林工程所完成的造林任务，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区，是我国生态建设的一项重大成就，工程实施地区不仅有效防治了水土流失问题，提高了水湖涵养能力，改善了江河源头地区的生态环境，增强了这一地区的防涝、抗旱能力，提高了现有土地的生产力，而且也为平川和中下游地区提供了生态保障，促进了平川和中下游地区工农业取得更快的发展。国家通过执行退耕还林补助等政策，改善了当地农民的生产生活条件，解决了重大民生问题。同时，退耕还林政策的实施在一定程度上改变了农民的传统耕种习惯，调整了农村产业结构，促进了地方多元经济发展。此外，退耕还林工程改善了农村基础设施，为农村经济发展创造了新的资源与环境条件，推动了社会主义新农村的建设。退耕还林工程的实施，促进了全国环境、经济、社会的协调，为社会经济的可持续发展打下了坚实的基础。 退耕还林工程是我国乃至世界上投资最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程，对于这样一个复杂的系统工程进行成就总结是十分必要的，但对这项工程未来延续下去的各项政策的完善和改进进行研究探索更为重要。
《中国退耕还林政策系统性评估研究》的研究以完整的退耕还林政策过程为对象，即以退耕还林政策的制定、执行和效果为分析和评估的对象，尝试借鉴公共政策学的分析框架，基于国家林业重点工程社会经济效益监测报告数据，运用多目标分析方法，对我国退耕还林政策进行系统的分析和评估，建立退耕还林政策分析评估体系及具体评估指标，评估退耕还林政策的综合效果，以促进退耕还林工程的持续发展.为政府决策提供借鉴和参考。 退耕还林工程是中国林草业生态建设史上涉及面最广、规模最大、投入最多、政策性最强、与农民关系最密切的生态工程。退耕还林政策系一项影响广泛且深远的公共政策。应用政策评估方法开展退耕还林还草政策的分析和评估具有非常重要的现实意义。
刘诚，1968年2月生于河北景县，北京林业大学计划财务处处长，副研究员。博士。国家科技计划课题预算评估咨询专家。科技部农业科技成果转化成果评审专家，中国教育会计学会理事，中国会计学会林业分会理事。长期从事林业财务会计的教学和研究工作，先后参与国家林业局“中国林学文献计量”、“森林资源资产评估”和教育部“高校财务支出结构优化”、“高校财务管理体系设计”等课题的研究工作，其中参与完成的《森林资源资产评估技术规范》获原林业部科学技术进步三等奖，并发表或参与发表学术论文10余篇。 李红勋，博士，北京林业大学经济管理学院林经系主任，副教授，硕士生导师。主要研究方向为林业经济政策、林业企业管理和人力资源管理和开发，曾经参与和支持的课题有“十五”国家科技攻关项目。园艺作物现代化生产关键技术研究与示范——设施园艺科技创新与发展战略研究”、国家林业局项目“现代生态工程系统管理模式研究”、北京市政府课题“北京林业发展规划与战略研究”、北京市哲学社会科学规划项目。北京市海淀区林业发展战略研究”等。目前主持的课题有国家科技支撑项目一项、国家林业局软科学项目两项、教学改革项目三项等，并负责国家“第二类特色专业建设点”农林经济管理专业建设，为北京市农林经济管理专业优秀教学团队的主要成员。在各类学术刊物上发表论文20多篇，主编和参编专著和教材5本。先后培养硕士研究生11人。
1.引言1.1 研究背景1.2 研究对象、目的及研究意义1.3 研究数据来源1.4 研究的思路及结构安排2.研究基础2.1 国内外退耕还林政策研究的文献评述2.1.1 国内退耕还林研究评述2.1.2 国外退耕还林研究评述2.1.3 国内外退耕还林研究评述小结2.2 退耕还林政策评估研究的理论基础2.2.1 公共政策分析及评估理论2.2.2 公共产品理论及行政补偿理论2.2.3 外部效益理论与环境公平理论2.2.4 可持续发展理论及公共管理理论2.2.5 经济增长与资源环境相互影响理论3.退耕还林政策体系及评估框架3.1 退耕还林工程简析3.1.1 退耕还林工程规划简况3.1.2 退耕还林工程的历史进程3.2 退耕还林政策体系分析3.2.1 退耕还林政策体系3.2.2 退耕还林相关政策规定3.3 退耕还林政策评估框架3.3.1 退耕还林政策评价体系的思路3.3.2 邑耕还林政策评价框架和内容3.3.3 建立退耕还林政策评价指标的原则3.3.4 退耕还林政策评价指标体系3.3.5 退耕还林政策评价方法4.退耕还林政策制定背景回溯分析4.1 退耕还林政策制定的全球背景4.1.1 可持续发展和生态文明成为世界各国的共识4.1.2 世界几大林业生态工程的做法及分析4.2 国外实施退耕还林的目的和背景_4.3 我国实施退耕还林政策的现实背景及分析4.3.1 我国森林生态系统的退化现状4.3.2 我国土地荒漠化和沙漠化呈扩大趋势4.3.3 我国的水土流失面积不断扩大4.3.4 我国水土流失的原因4.4 退耕还林政策制定的社会经济环境分析4.4.1 政策制定时期的国民经济发展概况4.4.2 巨耕还林政策实施前国家粮食生产及储备情况4.5 本章小结5.退耕还林政策实施进展分析5.1 退耕还林政策的实施进展状况5.1.1 退耕还林政策实施的总体概况5.1.2 退耕还林政策实施的历年情况5.1.3 退耕还林具体政策的执行情况5.2 退耕还林政策实施进展状况分析5.2.1 退耕还林政策实施中出现的偏离5.2.2 退耕还林政策实施发生偏离的原因分析5.3 本章小结6.退耕还林政策效果的多维度评价与分析6.1 维度1：生态目标实现程度6.1.1 退耕还林实现了森林资源的增加6.1.2 退耕还林遏制了水土流失的进一步恶化6.1.3 退耕还林进一步减少了沙化土地面积6.2 维度2：对农民收入的影响6.3 维度3：对农村经济的影响6.3.1 退耕还林对农村劳动力就业的影响6.3.2 退耕还林对退耕地区粮食产量的影响6.3.3 退耕还林对农村经济结构的影响6.4 维度4：对粮食安全的影响6.4.1 粮食安全的基本内涵及本质6.4.2 退耕还林后我国粮食产量变化情况6.4.3 退耕还林对粮食安全的影响6.5 本章小结7.退耕还林政策效果的综合评估7.1 退耕还林政策的多目标评价7.2 指标及属性的确定方法7.2.1 指标的确定7.2.2 确定指标集属性值7.2.3 属性集的规范化7.3 指标权重的确定7.3.1 层次分析法工作原理7.3.2 指标权重的确定7.3.3 综合评价计算方法7.4 退耕还林政策综合效果评价方法的应用7.5 本章小结8.研究结论及政策建议8.1 研究结论8.1.1 退耕还林政策的出台符合时代背景8.1.2 退耕还林政策执行虽有偏差但总体进展顺利8.1.3 退耕还林政策多维目标基本实现8.1.4 退耕还林政策综合效果显著8.2 政策建议8.2.1 强政策调研和论证8.2.2 提高政策制定参与性8.3 本书创新点及研究展望附录：中国退耕还林大事记参考文献后记
国外某些国家出于粮食安全、生态环境恢复等目的开展了类似我国的退耕还林的土地休耕项目。到目前为止，国外进行退耕还林还草的国家主要有美国、英国、法国、德国、日本、澳大利亚等发达国家。从国外学者研究退耕还林的进展看，美国学者研究退耕还林的成果比较多，主要集中在CRP（Conservation Re-serve Program）的研究上，主要研究内容涉及CRP项目退耕土地的选择机制（EBI评价标准）、项目竞标和补偿金机制、CRP项目的社会影响评价方法以及成本一收益分析等方面（柯水发，2007）。随着中国退耕还林项目的开展，美国学者开始关注中国退耕还林项目，开展了一些研究工作，研究成果值得我国借鉴。本书在此以美国CRP研究为例，对国外在退耕规模与补助标准研究，以及退耕还林政策影响评价等方面的研究进行简要综述。 2.1.2.1国外退耕还林概况 进行退耕还林还草的西方国家主要有美国，欧洲的英国、法国、德国等发达国家。在美国，最早于20世纪30年代，由于农产品过剩和生态环境严重恶化的双重压力，进行了一系列类似于退耕还林的压缩耕地面积的计划，出现了如“休耕”、“停耕”、“退耕还林”等名词。欧洲则多为自愿弃耕，并无明显的政府行为的干预（李世东，2002）。但因社会、历史背景，国情，科技、社会发展状况等不同，各国退耕还林还草的目的、基础及政策等差异较大。 在美国，20世纪20年代，美国经济出现了严重衰退，农场相继破产，工人大量失业，政府意识到了调整产业结构，改善生态环境的迫切性。纽约州率先制定了《休依特法案》，按照这一法案，政府购买了40多万hm。耕地，进行退耕还林，建立了林场，恢复了森林植被。美国著名的谢南多亚国家森林公园，就是1936年由退耕农田改建而成的，现在该公园已被郁郁葱葱的森林覆盖（B.H.Green，1990）。《休依特法案》的制定标志着美国退耕还林还草工程的开始。20世纪50-60年代，美国政府又推行一种“自愿退耕计划（Land Retire-ment Or Acreage Division）”，引导农场主把一部分耕地退出生产用于土壤保护，对按照计划进行退耕的农场主给予农产品价格补贴（龙花楼，2000）。此后，1961年制定了“紧急饲料谷物计划”，1965年实施了“有偿转耕计划”，1985年又制定实施了“保护性储备计划”（Conserration Reserve Program，CRP），对易发生土壤侵蚀的耕地实行为期10年的休耕或永久性退耕还林还草，作为补偿，农业部每年向退耕农户支付一定数量的补助。到1990年，美国农业部对易发生土壤侵蚀的4777万hm。耕地全部进行了退耕还林还草或休耕（陈大夫，2000）。
