“中国式”分权的一个理论探索
2012-12
经济管理出版社
汤玉刚 著
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188000
博士后制度是19世纪下半叶首先在若干发达国家逐渐形成的一种培养高级优秀专业人才的制度，至今已有一百多年历史。 20世纪80年代初，由著名物理学家李政道先生积极倡导，在邓小平同志大力支持下，中国开始酝酿实施博士后制度。1985年，首批博士后研究人员进站。 中国的博士后制度最初仅覆盖了自然科学诸领域。经过若干年实践，为了适应国家加快改革开放和建设社会主义市场经济制度的需要，全国博士后管理委员会决定，将设站领域拓展至社会科学。1992年，首批社会科学博士后人员进站，至今已整整20年。 20世纪90年代初期，正是中国经济社会发展和改革开放突飞猛进之时。理论突破和实践跨越的双重需求，使中国的社会科学工作者们获得了前所未有的发展空间。毋庸讳言，与发达国家相比，中国的社会科学在理论体系、研究方法乃至研究手段上均存在较大的差距。正是这种差距，激励中国的社会科学界正视国外，大量引进，兼收并蓄，同时，不忘植根本土，深究国情，开拓创新，从而开创了中国社会科学发展历史上最为繁荣的时期。在短短20余年内，随着学术交流渠道的拓宽、交流方式的创新和交流频率的提高，中国的社会科学不仅基本完成了理论上从传统体制向社会主义市场经济体制的转换，而且在中国丰富实践的基础上展开了自己的伟大创造。中国的社会科学和社会科学工作者们在改革开放和现代化建设事业中发挥了不可替代的重要作用。在这个波澜壮阔的历史进程中，中国社会科学博士后制度功不可没。 ……
《“中国式”分权的一个理论探索：横向与纵向政府间财政互动及其经济后果》提出了一个理解中国式财政分权的新框架，既有框架从“政治集中，经济分权”的中国特征出发，强调地方政府的财政激励和地方官员的政治晋升激励；本框架也是从“政治集中，经济分权”的特征出发，但强调威权政治约束下的上下级政府间纵向互动，并将之与地方同级政府之间的横向互动相结合，构成了一个纵横联动的二维财政分权体制空间。
我们通过三个情境系统地识别了这种纵横联动的二维财政分权体制。在税收增长情境下，地方政府间的横向竞争倾向于压低均衡的实际税率，而政府间的纵向竞争压力倾向于抬高均衡的实际税率，税收增长路径取决于两者的相对强弱。20世纪90年代中期以来，政府间纵向财政收入竞争诱发了税收征管效率的不断提高，抬高了实际均衡税率，导致持续多年的税收超经济增长，省级层面的相关数据支持这一理论推测。在“省直管县”体制改革情境下，县与市在“财政地理空间”内横向竞争，在“财政权力空间”和“行政权力空间”内纵向互动。是“市刮县”还是“市带县”？众说纷纭，实难分辨。我们以浙江省（典型的财政“省直管县”）与江苏省（2007年之前是典型的财政“市管县”）为例，发展了一个识别县市财政互动关系的比较财政体制实证分析框架，为当前正在全面推进的财政“省直管县”体制改革提供了一个基本的事前判断和事后评估工具。在乡镇层面的税权交易情境下，以税收指标任务为媒介的上下级政府纵向竞争诱发了基层政府之间的“地下”合作行为：税权交易。交易双方的福利因此得以改进，同时，税收负担的地理分布和两级政府间的实际分权程度都发生改变。税收制度不规范内生税收计划控制，而税收计划控制内生“税权交易”。
探索二维政府间财政互动关系的意义不仅在于对财政现象本身的解释，而且是理解20世纪90年代以来中国社会经济发展模式的一个有力工具。在此框架下，“低”社会发展与“高”经济增长现象可以同时得到较好的理解。首先，我们继续探索了21世纪以来备受关注的“低”社会发展侧面——公共支出结构偏差问题。在比较了多种理论假说的基础上，我们从政府间横向竞争和纵向财政互动的角度解释了系统性偏差的根源。其次，中国式分权下的土地财政模式进入了我们的理论视野。20世纪90年代的国企改制是我国经济发展史上的一个重要里程碑，是政府与企业关系的一次根本调整，我们在国企改制的“政府间横向竞争论”、“政府间纵向竞争论”的基础上增加了“土地财政论”，指出了土地升值促进国企改制的内在机制。地方政府控制土地配置权与土地要素市场化是土地财政形成的必要条件，而政府间财政竞争，尤其是20世纪90年代中期之后的纵向财政收入竞争催生了土地财政的成型。无独有偶，土地财政在我国基础设施建设中发挥了超常作用。政府间横向竞争创造了强大的基础设施需要，而基础设施供给面的融资模式创新则使需要成为现实的需求。供给面的融资模式创新体现为“土地出让金效应”和“捆绑BOT效应”，而后者恰恰解释，了2009年之后浮出水面的地方政府融资平台运作机理。从基础设施建设模式可见中国经济增长模式利弊得失之一斑。
作为结尾，在上述被反复运用的理论框架下，我们简要讨论了一些未尽的重要议题，包括区域市场分割和整合的逻辑，土地财政模式的宏观经济效应以及“螺旋式”财政一金融风险的累积和防治。这些重要而有趣的议题值得后续的思考和探索。
汤玉刚，1976年生，山东兖州人，复旦大学经济学博士、博士后，现就职于山东大学经济学院。当前研究领域涉及公共经济学和新政治经济学。曾在《经济研究》、《财贸经济》、《经济学（季刊）》等国内经济学期刊发表研究论文多篇。
第一章 导论
第一节 问题的提出
第二节 研究思路
第三节 理论和现实意义
第四节 创新和不足
第二章 政府间财政互动与税收超经济增长
第一节 引言
第二节 政治生态、政府竞争与税收决定
第三节 均衡与比较静态
第四节 税收增长的福利效应
第五节 实证检验
第六节 本章小结
第三章 政府间财政互动与“省直管县”体制改革
第一节 引言
第二节 原理
第三节 现象统计描述
第四节 实证模型设定
第五节 数据
第六节 实证结果
第七节 本章小结
第四章 政府间财政互动与乡镇层面的“税权交易”现象
第一节 引言
第二节 跨区税权交易：一个简化的内核
第三节 跨区税权交易拓展：买税成本列支
第四节 跨区胯期税权交易：税收负担与政府效用
第五节 税权交易中的纵向府际关系
第六节 税权交易的地域差异及其衰落
第七节 税权交易理论对省以下分税制构建的启示
第八节 本章小结
第五章 “中国式”财政互动的后果：地方政府支出结构偏差的逻辑
第一节 引言
第二节 不同理论模型之考察
第三节 地方政府支出结构偏差与基本公共服务均等化
第四节 本章小结
第六章 “中国式”财政互动的后果：中小国企改制的逻辑
第七章 “中国式”财政互动的后果：基础设施供给的逻辑
第八章 结论和未尽议题
参考文献
索引
后记
版权页： 插图： 关于“买税卖税”现象的报道和研究是零星的、不完整的，有些甚至是片面的。有的研究者将这种现象归因于地方政府不合理的政绩观、地方税务官员的个人利益驱动、税务机关对跨区流动税收监管乏力等因素（刘丽萍，2006），而忽视了现象背后的制度因素。有的研究者认识到了省以下分税制扭曲与税收买卖之间的关系，但缺乏对制度背景的进一步剖析，缺乏严格的逻辑论证，从而也就无法客观地分析税权交易的积极面和消极面（苏中山和王信文，2000）。也有研究者将税权买卖置于一个上下级政府博弈的分析框架中，虽然注意到了纵向税权关系的性质，但其分析无意间落人了上级与下级就买税不买税、查处不查处而博弈的“猫捉老鼠”式的技术陷阱（王建琼和张静秋，2007）。本章将关注税权交易的制度背景，以及这种制度背景下的税权交易特征、社会税收负担变化、政府间纵向税收分权关系变动等问题。 在制度背景方面，李芝兰和吴理财（2005）分析了县乡压力型体制下的政府间纵向关系互动。他们指出，许多任务指标（包括财政收支指标）都是上级政府通过目标考核机制压下来的，农村基层政府位处权力底层，一方面不能拒绝执行上级政策，另一方面又要维护本身的利益，于是采用了“弱者的手段”应变——乡镇只能千方百计地“钻政策的空子”、灵活变通地施行政策。“弱者的手段”并不是达到某个预设目标的策略，而是“弱者”在压力下被动使用的某种行为选择，借此缓解来自 “强者”的压力，避免任何与权威的正面对抗。他们调查发现，在不切实际的税收任务压力下，一些乡镇政府只能通过极端的手法，如“买税”、“卖税”，甚至运用财政“空转”的“技术”来完成上级定下的考核任务。有的乡镇甚至专门组织了一个班子，在外面“筹税”。 刘尚希（2007）也从另一个侧面指出，这种压力型体制在现行政治框架下，上级控制下级，下级服从上级。延伸到财权划分上，层级高的政府占有优势，而层级低的政府处于劣势。上级政府出于本级财政利益的考虑，自然会把较大税种、有增长潜力的税种划归本级政府，而把小税种或增长潜力不大的税种划归下一级政府。现行体制约束下片面追求“财权与事权相一致”的财政自治，反而造成了政府间的纵向竞争，加剧了制度失衡，这是一种被扭曲的分税制。李芝兰和吴理财（2005）、刘尚希（2007）强调的压力型体制成为本章税权交易分析的制度背景。
《"中国式"分权的一个理论探索:横向与纵向政府间财政互动及其经济后果》讲述了政府间横向和纵向财政互动是观察中国财税现象乃至中国经济改革、体制转轨和社会发展的一个透视镜。通过它可以理解我国近十几年来税收持续超经济增长是如何实现的：通过它也可以理解基层政府间的“税权交易”是如何浮现和消退的；通过它还可以理解省以下财政体制改革中的县市关系将何去何从。地方政府土地财政的兴起是政府间财政互动的一个自然结果，20世纪90年代的中小国企改革和基础设施的快速完善背后都有土地财政的影子，土地财政“功不可没”。然而，其负面作用日益成为关注的焦点，一场围绕土地的财政改革迫在眉睫！
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