中国法治发展报告No.6
2008-3
社科文献
李林
407
2007年，中国法治领域发生了许多重要事件。酝酿多年的物权法、反不正当竞争法终于出台，关系每个劳动者切身利益的劳动合同法修订，还有最高人民法院统一收回死刑复核权，等等，加上十七大召开，都使这一年显得不同寻常。本书集撷了一大批顶尖级学者和官员，对2007年的法治状况进行了深入解说，并对2008年的法治发展进行了预测和展望。
法治在改革中前行——2007年法治回眸与2008年法治展望分报告 2007年中国立法发展状况 行政管理体制改革与行政法治建设 中国司法改革之一：2007年的检察改革 中国司法改革之二：2007年的人民法院改革 中国司法改革之三：中国法律服务体制改革 2007年港澳台法治的现状与展望 2007年的国际法治专题报告篇 中国死刑核准制度改革与完善 刑事被害人国家补偿制度建设 宽严相济的刑事司法政策 2007年刑事赔偿工作与制度完善 中国反垄断法的制定与实施 2007年中国金融法治 物权法的制定与实施 2007年中国法治与人权的互动 劳动合同法与和谐劳动关系建设 行政收费制度的现状、问题与展望 1997～2007年中国环境法治考察 2007年公益法实践的进展国情调研篇 “汉南经验”与科学发展的软环境 农村纠纷解决调研报告地方法治篇 2007年湖南法治发展与反思 重庆服务城乡统筹发展的法治探索之路 迪庆藏区法治 法治量化评估的创新实践——余杭法治报告 法治热点篇 加强食品药品安全法治建设 国家知识产权战略的制定与实施附录（见附赠数据库光盘） 2007年新法律法规司法解释 基本法律
法治在改革中前行——2007年法治回眸与2008年法治展望中国社会科学院法学研究所课题组摘要：2007年，中国法治高举邓小平中国特色社会主义理论的伟大旗帜，坚持以人为本，深化改革，开拓创新，立法发展、司法改革、依法行政、法律宣传教育、依法治理、法律教学与研究等各方面都取得明显进步；在民商事法治、市场经济法治、社会法治和刑事法治等方面，都有重大进展。2008年，中国法治将全面贯彻落实党的十七大精神，以深化改革、加快发展为主线，强调法治观念更新，突出法治整体改革，推进法治协调发展，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，又一次见证中国经济社会的又好又快发展，见证中国民生法治全面崛起。关键词：中国法治 法治改革 改革开放30周年 民生法治2007年是中国特色社会主义民主法治建设具有特别重要意义的一年。2007年是依法治国基本方略正式确立十周年。十年来，中国的法治建设取得巨大进步：社会主义法治理念、法治精神和法治文化广泛传播，法制宣传教育广泛深入开展，依法治国观念深入人心；科学执政、民主执政、依法执政成为执政党提高执政能力和执政水平的重要原则；民主立法、科学立法、不断提高立法质量，中国特色社会主义法律体系已经初步形成；依法行政，建设法治政府，正在国家行政机关如火如茶地全面展开；司法体制改革（司法改革），保证法院、检察院依法独立行使职权，实现司法公正，取得初步成效；加强对权力的监督制约，尊重保障人权，不仅是一种政治观念，而且越来越普遍地落实到各种制度、程序和规范之中……总之，十年依法治国，成绩巨大，困难不少，前途光明。2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会，总结了中国民主法治建设的成绩，做出了推进社会主义民主政治建设、深化政治体制改革、全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略部署。2007年11月27日，十七届中共中央政治局以完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略为题进行第一次集体学习，中共中央总书记胡锦涛主持。这标志着新一届中央领导集体对依法治国的高度重视，表明中国共产党毫不动摇坚持依法治国的执政理念和执政方略未改变。2007年，中国法治高举邓小平中国特色社会主义理论的伟大旗帜，坚持以人为本，深化改革，开拓创新，在立法发展、司法改革、依法行政、法律宣传教育、依法治理、法律教学与研究等各方面都取得明显进步；在民商事法治、市场经济法治、社会法治和刑事法治等方面，都有重大进展。2008年是全面贯彻落实党的十七大战略部署的第一年，是实施“十一五”规划承上启下的关键一年，是中国改革开放30周年，也是北京的奥运之年。2008年将按照中央经济工作会议的部署，防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀；将举行十一届全国人大一次会议和全国政协十一届一次会议，选举产生国家领导人，组成新一届政府；将举办第二十九届奥林匹克运动会。2008年实施的劳动合同法、企业所得税法、反垄断法、城乡规划法、就业促进法等一批重要法律，将又一次见证中国经济社会又好又快发展，见证中国民生法治全面崛起。一 回顾2007年：法治以改革为主题（一）“以人为本”的民主法治中国共产党十七大是2007年中国政治生活的重大事件，也是中国民主政治建设与法治建设的重大事件。十七大在系统总结历史经验尤其是十一届三中全会以来社会主义建设经验的基础上，鲜明地提出高举中国特色社会主义伟大旗帜，深刻地阐明坚持科学发展观的伟大战略思想。十七大强调“以人为本”，尊重保障人权，维护社会全体成员的权利，实现人的全面发展，对我国社会主义民主法治发展具有重要意义。在新中国历史发展进程中，由于众所周知的原因，社会主义民主法治曾经有过惨痛的教训。党的十一届三中全会拨乱反正，明确提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本原则。20世纪90年代以后，经十四大、十五大，有关保障人民权利的法律日渐完善。党的十五大第一次以政治报告的形式宣示了“尊重和保障人权”的政治价值和人本精神。2004年十届人大二次会议通过宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载人宪法，确立为一项宪法原则。这是中国民主法治和人权发展的里程碑。遵循十六大的精神和宪法关于“尊重和保障人权”的原则，结合国内外形势发展的新要求，执政党的十六届三中、四中、五中、六中全会相继提出“以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观”，提出促进社会和谐和建设社会主义和谐社会，实现人的全面发展的奋斗目标；国家有关部门制定了一系列政策法规，对以人为本的科学发展观予以落实并提供保障。十七大报告特别将“以人为本”置于科学发展观的核心位置，指出“必须坚持以人为本”，并在新修改的党章总纲中明确规定了“尊重和保障人权”。（二）民主政治不断发展2007年，社会主义民主政治建设坚持党的领导和人民当家作主的有机统一。坚定不移地坚持党的领导和人民当家作主的有机统一，是中国特色社会主义民主政治发展的特色和主线。改革开放30年来，中国在创造举世瞩目的经济奇迹、中国人民在开辟社会主义市场经济新道路的同时，建设并发展了具有鲜明中国特色的社会主义民主政治。实践证明，党的领导和人民当家作主相辅相成、相互支持、相互促进，二者缺一不可。党内民主继续扩大并深入发展。十六大以来，中国共产党开始实行政治局向中央委员会报告工作、中央政治局常委会向政治局通报民主生活会情况的举措；各级地方党委领导班子也按照中央要求，向同级党委全委会述职和报告工作、接受全委会监督，全委会在重大问题上的决策职能得到进一步强化。党的十六大“两委”选举差额比例在5％左右，党的十七大“两委”选举差额比例都超过了8％，进一步扩大了代表的选择权。2007年召开的十七大将保证人民当家作主作为深化政治体制改革的根本，并提出“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，重申“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。中国共产党以改革的精神积极发展党内民主，创新协商民主，在理论和实践上取得了重要进展。2007年，民主政治建设成就卓著：（1）通过有计划地组织县乡两级同步选举，进一步保障人民的选举权利，巩固基层政权建设。根据十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议的决定，2006年7月1日至2007年12月31日期间，县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作顺利开展。这是宪法、选举法和地方组织法将乡镇人大任期由三年改为五年后，县乡人大的第一次同步换届选举。换届选举涉及选民9亿左右，其中乡级人大代表换届选举涉及选民就有6亿多，全国一半的公民都在这次选举浪潮中被动员起来。（2）通过任命党外人士担任国务院部委正职领导，进一步发挥多党合作和政协协商制度的作用。2007年，民主党派人士和无党派人士出任国务院部委正职领导。万钢被任命为科技部部长，陈竺被任命为卫生部部长，两人分别成为改革开放以来担任部长的首位民主党派人士和无党派人士。非中共人士担任政府部委正职将对权力运行机制产生重大影响。（3）通过贯彻实施监督法，进一步加强各级人大常委会对“一府两院”的法律监督，充分发挥代表机关的民主监督功能。2007年1月1日起正式施行的监督法全面和系统地规范了各级人大常委会与“一府两院”（人民政府、人民法院和人民检察院）之间的宪法关系，创设了许多具体的监督形式，进一步完善了监督程序，提高了各级人大常委会对“一府两院”的监督实效。（4）2007年9月13日，以反腐倡廉为宗旨的国家预防腐败局在京正式挂牌成立，该机构从动议到正式挂牌历时4年。（5）进一步加强对政府公务员、事业单位职工的权利保障制度建设，2007年10月9日在北京正式成立的“中央机关及所属事业单位人事仲裁委员会”，标志着以事业单位聘用人员、政府机关聘用制公务员以及军队文职人员为主体的传统行政管理体制下的“国家干部”自身的合法权益获得了人事争议处理机制的救济。（6）进一步强调民主立法、科学立法，积极慎重、稳妥、及时地出台保障公民权利的各项重要法律。（三）立法民主化、科学化2007年是形成中国特色社会主义法律体系的关键一年。回顾改革开放以来30年的立法历史，中国除了修改颁布1982年宪法和对1982年宪法进行四次修改的31条宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了229件现行有效的法律和170多件有关法律问题的决定；国务院制定了700多件现行有效的行政法规；地方人大及其常委会制定了7400多件现行有效的地方性法规。根据宪法和民族区域自治法，中国实行民族区域自治制度，在国家统一领导下，在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，依法行使自治权。目前，中国共建立了5个自治区，30个自治州，120个自治县（旗）。在中国55个少数民族中，有44个少数民族实行了地方自治，实行区域自治的少数民族人口占少数民族10449万总人口的71％。截至目前，全国155个民族自治地方共制定自治条例和单行条例660多件；民族自治地方根据本地实际，制定对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等国家法律的变通和补充规定70件。经过30年的努力，以宪法为统帅，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法与非诉讼程序法七个法律部门，以及法律、行政法规、地方性法规三个层次构成的中国特色社会主义法律体系，已经基本形成，中国在政治、经济、文化和社会生活的主要方面，已经基本实现了有法可依。2007年，全国人大及其常委会继续加强立法工作，坚持民主立法、科学立法，不断提高立法质量。根据全国人大常委会的立法规划，2007年集中力量，确保提请审议或通过的法律案20件，其中再次审议的7件，初次审议的13件（修改7件，新制定13件），预备项目9件。截至目前，全国人大及其常委会已经出台的法律有：物权法、企业所得税法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、突发事件应对法、禁毒法、反垄断法、就业促进法、城乡规划法、城市房地产管理法（修改）、节约能源法（修改）、律师法（修改）、民事诉讼法（修改）、科学技术进步法（修改）、路交通安全法（修改）、国境卫生检疫法（修改）、文物保护法（修改）等。综观2007年的立法，大致有以下几个特点：第一，以科学发展观为指导，凸显以人为本、科学发展、社会和谐的理念。物权法、劳动合同法、促进就业法等基本法律的制定，明显改变了过去以经济立法为中心的立法结构。改革开放以来，经济立法始终是国家立法工作的重点，而社会立法则处于相对滞后状态。截至2003年的统计，六届全国人大常委会共立法37件，其中经济立法22件，社会立法1件。七届全国人大常委会共立法62件，其中经济立法21件，社会立法5件。八届全国人大常委会共立法118件，其中经济立法35件，社会立法6件。九届全国人大常委会共立法124件，其中经济立法29件，社会立法4件。四届全国人大常委会总计立法341件，其中经济立法107件，占36.5％；社会立法16件，仅占4.7％。事实上，“十一届三中全会以来，全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定，其中三分之一以上是经济法律。”在2003年公布的第十届全国人大常委会立法规划中，本届人大任期内将审议的法律草案59件，其中经济法类法律草案14件，社会法类法律草案6件；研究起草、成熟时安排审议的法律草案17件，其中经济立法6件，社会立法无。在2005年第十届全国人大第三次会议上，全国人大代表团和联名代表共提出991件议案，其中行政法类316件，经济法类237件，社会法类只有128件，远远少于经济法类议案。在地方立法中，重视经济立法、轻视社会立法的现象依然存在。例如，江苏省人大常委会1993～1997年共制定和批准了76件经济法规，占立法总数的55％；安徽省九届人大制定、修改、批准经济类法规70件，占立法总数的54.7％。十届全国人大以来，社会立法的比重越来越大，经济立法与社会立法不协调、不平衡的问题，正在以人为本的科学发展观指导下逐步得到解决。第二，立法进一步民主化。民主立法日益成为中国立法的价值取向和基本原则，许多涉及国计民生和公民基本权利的基本法律，经过多轮次征询社会公众的意见，在最大程度吸收社会公众意见的基础上，通过严格的立法程序谨慎地出台。物权法经过八次审议，广泛征求了社会各界意见，召开了上百次的座谈会，并召开了论证会，直接听取各方面的意见，经过反复修改才由全国人大制定出台，并从2007年10月1日起正式实施。劳动合同法、就业促进法等重要法律的出台都经过严格的立法程序，充分吸收了民意。民主立法、开门立法正在成为中国立法的一种常态，而“长官意志立法”、“关门立法”越来越成为非常态。第三，立法进一步科学化。搞立法就是搞科学，不能有任何“弄虚作假”。中国立法机关按照社会发展规律和立法规律来立法，更多地发挥专家学者在立法中的作用，更多地学习和借鉴外国经验。第四，2007年国家立法的突出特点是向社会立法倾斜，不仅体现为社会立法的数量增多和社会立法所占的比重大幅提高，而且社会立法的质量得到提高。2007年立法在立法结构、立法技术、立法规范、立法程序和立法质量等方面，都有不同程度的进步，但立法中的部门保护主义、地方保护主义倾向还没有得到有效遏制，一些部门和地方借立法扩权卸责、以立法谋部门地方之私的现象尚未消除；科学立法、民主立法工作才刚刚起步，民众的利益诉求、社会的意志表达、公民的立法参与等，离中国特色社会主义民主政治的本质要求还有一定的差距；过去长期积累的重复立法、空洞立法、形式主义法、追求数量的立法等问题仍然不同程度地存在。
