城市公用事业市场化中的政府责任
2008-10
社会科学文献出版社
李珍刚
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城市公用事业属于国民经济和社会发展的基础性行业，也是典型的民生行业，与公众社会生活联系十分密切。近代以来，提高民众生活水平一直是诸多仁人志士不懈追求的目标。然而在中国社会曲折发展的历程中，民生问题却长期没有得到足够的重视。改革开放以来，民生问题得到了前所未有的关注和发展。特别是近些年来，我国的改革与发展进程正是国家不断重视民生、改善民生的过程，国家的政治发展积极而深刻地体现着对民生的关注。在中央政府的努力推动下，民生这一关系到每个普通民众生存、生活与发展的问题，日益成为国家政治生活中的头等大事。这些年来，权为民所用、情为民所系、利为民所谋、以人为本、执政为民、科学发展、构建社会主义和谐社会等执政理念，逐渐成为政府重要的政治思维，并逐渐累积成为党和国家发展的重要理论成果。在这种热切的民生关怀背后，则是党和政府对以人为本管理理念的高度认同和接纳。美国政治家基辛格曾概括中国的政治特点，他认为相对于美国的“实用主义”而言，中国的是“理念主义”。基辛格这里所要表达的意思是，中国政治管理领域重视理想的追求和观念对管理行为的导引作用。确实，人们可以看到，近些年来民生理念在我国政治领域生成并很快进入了主流意识形态，执政党的执政方式和政府的施政举措也随之发生重大改变。亲民的温情、务实的作风、具体细微的人性关怀正成为众多领导者的标志性风格。一些领导人在各种场合强调推动经济社会发展要以人为本，要关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，要实现科学发展，着力促进社会发展和解决民生问题，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多地体现到改善民生中来，要真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事。这样，领导者就把务实管理与关切民生有机地融到了一体，执政党和政府将公众放到了前所未有的重要地位。民生问题成为科学发展观的着力点和衡量社会和谐的重要指标。党的十七大的召开，可以说是为民众生活提供了丰富的内涵。通过切实解决有关民生的迫切问题，可以让社会大众真正分享改革与发展的成果，迈向数千年未遇的幸福生活。党的十七大报告更是号召全党全社会要“开拓奋进，为夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章而努力奋斗”。执政党和政府对民生问题的密切关注，为作为民生重要组成部分的城市公用事业发展进一步明确了方向、提供了动力。 改革开放以来，城市公用事业得到了较大的发展。在这一过程中，城市公用事业得益于市场化的拓展。市场化为城市公用事业寻找到了除政府之外的另一条发展之路。但是，毋庸讳言，我国城市公用事业从政府全能包揽到市场提供出现了政府放弃责任、市场过度逐利、公众利益难以得到有效保障甚至受到伤害的情况。那么，如何在城市公用事业市场化进程中处理好政府与市场的关系，明确政府的责任，维护和发展公共利益，显然是一个值得研究的重要问题。 本书在既有研究成果的基础上，运用跨学科分析、比较分析、规范分析、实证分析、定性分析、定量分析、历史分析等多种研究方法，主要对城市公用事业的历史演进、市场化中存在的政府责任问题及政府责任的明晰与规范化进行较为全面、细致的探讨。 本书对城市公用事业市场化中政府责任这一问题的研究，其理论意义和实践价值是明显的。理论上，它试图进一步丰富和完善公共管理理论。在城市化进程中，城市公用事业管理日益成为公共管理的重要内容。在公共管理研究中，对城市公用事业的研究比较有限，即使作为公共管理的分支，城市管理学对城市公用事业的分析也显得不足，因此在城市公用事业市场化迅猛发展的情势下，诸多城市公用事业的发展由于缺乏有效的理论指导而陷入困境。本书解析了改革前由政府垄断形成的政府单一责任下，城市公用事业的发展与困境及其原因；分析了政府责任调整过程中，城市公用事业市场化改革的兴起与发展的动因、取得的成效、存在的问题,以及这些问题与政府责任缺失的关系；探讨了城市公用事业的基本特征、政府责任的一般理论、城市公用事业市场化中政府应承担的责任。分别借助于委托与代理理论对城市公用事业市场化中主体关系结构进行理论阐释，借助于交易与成本理论对城市公用事业市场化中利益交换进行理论分析，借助于政府与市场理论对城市公用事业市场化中的公益保障与效率实现进行理论剖析。本书还对西方政府推进城市公用事业市场化改革进程和特点及相关经验借鉴做了梳理和总结。这些分析充实和丰富了公共管理理论，也为城市管理理论的发展提供了力所能及的学术积淀。实践上，本书认为我国城市公用事业市场化中，强化政府责任的路径选择重点在于明晰城市公用事业市场化中公共利益的价值取向，科学推进城市公用事业的产权改革，构建城市公用事业市场化运作的科学决策机制，完善城市公用事业的管制体制。本书还以南宁市公共交通为例对城市公用事业市场化中政府责任构建进行了实证研究，分析了汽车化时代城市公共交通的困惑，南宁市公共交通发展的基本状况、问题和困难，公交市场化存在的风险，以及南宁市政府在公共交通发展中的责任。这些对于完善城市公用事业市场化政策，推动城市公用事业市场化科学发展具有一定的参考价值。 当然，城市公用事业市场化中的政府责任问题是一个内涵相当丰富的理论与实践问题，涉及的学科领域非常广泛，要对这一问题进行全面、深刻的探讨，不是一件容易的事情，因此本书不可避免地存在一些疏漏和偏颇之处，对于存在的问题，作者真诚希望诸位同行和学者专家提出宝贵意见，以便在今后的研究工作中作进一步的思考与完善。
近年来，城市公用事业市场化已成为我国城市公用事业发展的一个重要趋势。城市公用事业市场化改革促进了城市的发展，但同时由于市场自身的局限性和政府管理与服务中存在着种种问题，市场化推进中出现了扭曲、过度、偏差等不良现象，影响到公用事业的发展。城市公用事业产品和服务的提供应该是多元化的，城市公用产品和服务可以借助民营企业来提供，政府与民营企业合作也是提供公用产品和服务的重要形式。城市公用事业产品和服务的提供渠道可以适当选择，提供的责任也可以是多层次的。但是城市公用产品和服务无论由哪个方面提供，都带有公共性的特质，政府要对其提供的效能和质量担负最后的责任。新中国成立后相当长一段时期里，我国形成了政府单独承担城市公用事业责任的机制，这种机制的形成有其特定的历史背景，取得了一定的成就，但政府的垄断性也使得公用事业发展最终陷入困局。改革开放以来，随着市场化和城市化的快速发展，城市公用事业的原有供给机制显得更加捉襟见肘，同时，社会经济发展也为城市公用事业走多元化的市场发展之路提供了条件。在政府的失去下，城市公用事业市场化得到了兴起和发展，为我国城市公用事业注入了动力与活力。但是，在这一过程中，却出现了政府责任缺失的现象，也由此引发了一系列城市公用事业发展问题。在城市公用事业市场化过程中，构建政府的责任是必要的。政府需要充分承担起公共管理的责任明晰城市公用事业市场化中公共利益的价值取向，科学推进公用事业的产权改革，构建城市公用事业市场化运作的科学决策机制，城市公用事业的管制体制。政府公共管理责任的充分承担，可以为城市公用事业健康持续发展提供有效的制度保障。本书在最后以南宁市公共交通为例，对城市公用事业市场化中的政府责任进行了实证分析。
李珍刚，1964年生。2000～2003年就读于中山大学行政管理专业，获管理学博士学位，2005～2007年在复旦大学从事公共管理博士后研究。现为文本民族大学管理学院院长、教授，公共管理学科带头人，行政管理专业和社会保障专业硕士生导师，教育部高等学校高职高专公共管理类专业教学指导委员会委员。主持和参与各种课题10余项，出版专著《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》1部，参编其他著作4部，发表论文40余篇，有多项成果获得省级奖励。研究方向为公共管理理论与实践、城市公共管理及社会保障理论与政策。
1 导言 1.1 选题的缘由 1.2 国内外的研究现状 1.3 研究的基本内容及目标 1.4 相关概念辨析 1.5 研究方法和路径 1.6 研究的资料来源2 政府垄断：改革前政府单一责任下城市公用事业的发展与困境 2.1 新中国成立后城市公用事业政府单一管理责任机制的形成 2.2 政府单一责任下城市公用事业的发展及对社会的贡献 2.3 政府单一责任下城市公用事业发展的困局 2.4 政府单一责任下城市公用事业艰难发展的原因解析3 政府责任调整：城市公用事业市场化改革的兴起与发展 3.1 政府责任的变化与我国城市公用事业市场化改革的兴起 3.2 政府责任调整下的城市公用事业市场化改革 3.3 城市公用事业市场化的动因 3.4 改革开放以来城市公用事业取得的成效 3.5 目前我国城市公用事业市场化发展中存在的问题 3.6 政府责任缺失：城市公用事业市场化问题的根由4 城市公用事业市场化与政府责任承担的理论解读 4.1 城市公用事业的基本特征 4.2 政府责任的一般理论 4.3 城市公用事业市场化中政府应承担的责任 4.4 委托与代理：城市公用事业市场化中主体关系结构的理论阐释 4.5 交易与成本：城市公用事业市场化中利益互换的理论分析 4.6 政府与市场：城市公用事业市场化中的公平保障与效率实现的理论剖析5 经验借鉴：西方城市公用事业市场化改革中的政府责任 5.1 西方城市公用事业市场化改革：重压下政府责任的发展之路 ……6 城市公用事业市场化中强化政府责任的路径选择7 城市公用事业市场化中政府责任机制构建的实证分析：以南宁市公共交通为例结束语参考文献后记
苏联建立后，基于应对国内外严峻环境的需要和改变落后面貌的渴望，走上了一条快速工业化的路子。这种快速工业化的道路，带来了城市人口的快速增加和工业经济的快速发展。到20世纪80年代初，苏联已有大小城市1203个，城市人口占全国总人口的63％，比1917年增加了4倍多。截至1981年1月1日，苏联共有48个城市人口超过50万，其中21个超过100万。苏联全国约有3／4的固定基金集中在城市，城市经济的主体是工业。①但是，城市如何管理好工业，是苏联长期没有解决好的一个问题。 长期以来，苏联传统的城市管理方法在促进城市发展的同时，也存在着诸多问题。苏联没有把城市境内所辖工业企业作为一个独立的完整体系加以规划和管理，他们的传统做法是以部门管理为主，实行按部门分割的多部门、多层次的行政管理体制。在中心城市中，按部门原则建立起来的各工业部及其分支单位是管理工业企业的主体。这种以部门为主的管理体制有许多缺点和矛盾，这些缺点和矛盾也制约了城市公用事业的发展。有学者分析认为，苏联以部门为主体的管理体制的缺点和矛盾概括起来有多个方面。② (1)多头多部门领导，严重破坏了城市经济内部结构，割断了城市与外地的经济联系 中央各部和主管部门争相在大城市办工业，例如，基辅市的工业企业分别属于87个部和主管部门领导，列宁格勒市的工业企业分别属于150个部和主管部门领导，莫斯科市的工业也属于上百个部和主管部门管。
