中国地方政府的零基预算改革
2010-3
中央编译出版社
牛美丽
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无
牛美丽博士的新作探讨了零基预算（ZBB）这个在中国具有深远意义的课题。这本书的重要性至少体现在如下四个方面：首先，它的研究对象是正在经历一个非常历史时期的中国的预算编制过程。中国目前正处于快速变革的时期，而这本书见证了中国历史以及中国政府发展变化的一个重要方面。其次，这本书运用了比较的方法，深入地研究和对比了ZBB在中美公共管理中的应用。近来，比较研究的方法正逐渐受到越来越多的重视，尤其是在公共预算领域。这本书有效地利用了这一思想方法，并且在比较的过程中，通过对ZBB实践及其影响的剖析拓展了我们对行政改革整体的认识。这必将为酝酿实行预算改革的各国政府提供有益的参考。第三，这是一部关于预算编制过程改革的专著，而预算编制过程又是公共预算领域中最为历久不衰的主题之一。在美国，自20世纪60年代以来几乎所有的总统都曾尝试过至少一次联邦预算编制过程改革。他们中有的取得了成功，有些则没有。世界范围内，各国政府也在实践着多种类型的预算编制。
零基预算（zero-based budgeting），作为一种决策理性的回归，在公共预算演进的过程中扮演了重要的角色。但是，从实践来看，零基预算并不是很成功，在上个世纪70年代初期开始实行，到了80年代中期逐渐淡出人们的视线。国外学者们的大量研究证明，零基预算并不适合公共部门采用。有趣的是，中国政府在上个世纪90年代末开始大力提倡并推行零基预算。财政部建议中央部门编制部门预算时采用零基预算的方法。各级地方政府也掀起了零基预算改革的热潮。那么，为什么零基预算——这种已经被理论和实践检验并不适合公共部门采用的预算方法——会在中国兴起？这是本研究的一个核心问题。为了找出答案，作者首先研究了美国零基预算的实践，并且对美国零基预算改革的影响和利弊作了详细的分析。接着，作者根据经济条件、地理位置和实行零基预算进程的不同，选取了四个地方政府作为四个案例分别进行了个案分析和案例间的比较分析。研究结果显示，虽然中国地方政府的官方文件宣称零基预算已经在国内普遍实施，但是在实际的执行过程中，中国的预算方法更像是目标预算（target-based budgeting），而非严格意义上的零基预算。通过零基预算在中国和美国实施情况的比较分析，可以看出，零基预算所依赖的理性决策原则和公共部门的预算决策过程差别很大。改革者的初衷并不是要建立一个完整的零基预算体系，而是要解决财政部门和支出部门之间的行政控制问题，即财政部门通过一系列规则的制定来规范支出部门的预算行为。同时，这项研究发现：财政能力、技术支持、组织学习能力和制度约束是影响地方政府预算改革的重要因素。也正是在这四个关键因素的影响下，中国的零基预算改革只是构建现代预算制度的一个起步阶段。 本研究是一个描述性研究，因而采用了定性研究的设计，应用了综合案例的方法。作者选取了两个省和两个市作为四个典型案例，同时也对美国和中国的零基预算改革进行了比较，探讨了公共部门应用零基预算和公共部门预算决策的一般性问题。为了提高研究的有效性和可信度，作者运用了多种数据分析技术，包括多角策略（triangulation strategy）、同行审阅（peer review）和自我评估（self-evaluation）。 本研究着眼于零基预算改革实践，最终的目的是发现关于中国预算改革的一般性问题。从公共预算演进的过程来看，改革者们一直试图通过预算方法上的技术革新来提高预算决策的科学性。但是，这些建立在理性假设基础上的预算改革无一因遵照改革者的设计而取得彻底的成功，究其原因，就在于公共预算与私人预算有着本质的差别，它并非按照市场原则来分配资源。资金供给者与分配决策者的分离使得政府预算决策必须按照既定的规则和程序来制定，而这些规则和程序制定得是否合理，是否能够真正约束预算参与者的行为，很大程度上取决于客观的预算环境。这个预算环境就是特定时期政府预算管理所面临的现实条件，包括技术条件，也包括经济的、文化的、组织的、制度的等多种条件。这些预算条件往往和改革者理想化的设计相冲突，使得基于理性设计的预算改革不能完全落实。因而，某一国家某一特定时期的政府预算管理实践总是在理性的设计与现实的条件之间寻找一个平衡点。
牛美丽，2005年获得美国内布拉斯加大学公共行政学博士学位，现为中山大学政治与公共管理学院行政管理学副教授，中山大学行政管理研究中心研究员。研究领域包括公共预算、比较公共行政。目前已经在国内外学术期刊发表论文多篇。
序内容提要致谢第一章 导论 一、问题陈述 二、研究目的 三、研究的问题 四、研究的重要性和意义 五、小结第二章 相关文献综述 一、零基预算的涵义 二、零基预算在美国政府预算体系中的运用 三、零基预算在中国的实施情况 四、小结第三章 研究方法 一、研究的问题 二、研究的方法论 三、本研究的局限性 四、小结第四章 案例A 一、案例A背景描述 二、为什么选择零基预算? 三、预算程序：有根本变化吗? 四、零基预算在A省实施的影响及存在问题 五、结论第五章 案例B 一、案例B背景描述 二、开展零基预算改革的原因 三、预算程序 四、零基预算在B省实施的影响及存在问题 五、结论第六章 案例C 一、案例C背景描述 二、开展零基预算改革的原因 三、预算程序：“两上两下”还是“一上一下”? 四、预算编制方法：是零基预算吗? 五、零基预算改革实施的影响 六、推进零基预算改革存在的问题 七、结论第七章 案例D 一、案例背景描述 二、实施零基预算改革的原因 三、预算程序 四、预算方法：是零基预算吗? 五、零基预算改革的影响 六、案例D预算改革的经验和存在的问题 七、结论第八章 研究发现 一、跨案例分析 二、中美两国实施零基预算的比较分析 三、重新解读零基预算 四、中国的预算改革：到底是零基预算还是目标预算? 五、结论第九章 结论和进一步的讨论 一、四个研究问题 二、影响中国预算改革的四个主要因素 三、未来的研究参考文献附录一：IRB审批表附录二：访谈协议书附录三：访谈问题
插图：三、研究的问题本研究一共探讨了四个问题：（1）中国地方政府为什么采用零基预算？（2）为了使零基预算能够顺利实施，中国地方政府预算体系的结构和预算程序作了怎样的调整？（3）零基预算给中国地方预算体系带来了什么影响？（4）如何比较零基预算在中国和美国的实施？零基预算在中国的实施比美国晚了20多年。当中国地方政府在上个世纪末、本世纪初开始预算改革的时候，西方国家的其他预算方法，例如绩效预算、计划一项目预算的相关技术已经相当成熟，可以为中国提供多种可供选择的预算方法。而且，美国和韩国的实践也反映零基预算在公共部门的预算体系中存在着很大的局限性。那么，中国政府为什么仍然选择零基预算呢？这是本研究的第一个问题。现有的研究文献表明，在不同的预算环境中，或者不同层级的政府，零基预算的实施都有所不同。那么在中国特定的预算制度下，地方政府是如何实施零基预算的？各地怎样调整自己的预算支出结构，使用什么样的预算程序来推行零基预算？这是本文回答的第二个问题。第三，既然中国中央和地方政府都对零基预算寄予厚望，并投入了大量的人力物力来推行零基预算，那么这种新型的预算方法给地方预算体系带来了怎样的影响？第四，Caiden（1978）认为，现代预算体制技术革新的失败主要是因为改革者假设一种预算方法可以广泛地适用于所有的预算环境。这就意味着，预算方法的革新必须考虑所处的预算环境，因此，比较地分析零基预算在不同预算环境下的实施情况不仅有利于加深对零基预算本身的理解，同时也有利于加深对不同预算环境下预算管理的理解。这是第四个研究问题。
《中国地方政府的零基预算改革:理性与现实的冲突和选择》：公共预算研究系列·3。
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拿着纳税人的钱，怎么花要多合计合计，别不把百姓的血汗钱当回事，跟财政有关的国家机关人员都该学学。
应该让那些政府官员多看看！