发展型社会政策与我国农村扶贫
2011-5
广西师范大学出版社
张新文
227
记得在2011年的2月27日，国务院总理温家宝与全国的网友在线交流，回答的第一个问题是“幸福的标准是什么”。联想到近年来温家宝总理在多个场合曾经强调过这样的观点，即“政府所做的一切，都是为了让人们生活得更加幸福、更有尊严”，从人类的终极梦想变成挂在各级政府的施政纲领之时，“幸福，，显得很神圣，也有些沉重。正如我国著名的政治学者俞可平所言：“全球化时代，政府的责任清单中增加了‘幸福’这一醒目的字眼。” 从不同的层面来理解，对幸福的界定自然有不同的含义。每个人都想得到幸福，而每个人都从自身的角度去定义何谓幸福。因为从这种意义上而言，幸福既具有主观上的感觉，也有客观上的认识。不过即便如此，人们心目中对于“幸福”的反义词肯定包含了类似“贫穷”这样的术语。因为“贫穷”既有物质上的匮乏，也有权利上的不足之意。《相思湖管理论丛：发展型社会政策与我国农村扶贫》的目的并不是讨论“幸福”这样一个具有多重内涵的经济学、政治学和社会学术语，而是从“贫穷”这一概念出发，讨论如何使贫困者获得接近幸福的社会途径或者说政策机制。 社会政策的概念来自西欧。随着19世纪中叶工业化进程的加快，社会问题，尤其是贫困问题在英、法、德等国尖锐地表现出来，旨在矫正由贫困而引发社会问题的公共机制，即社会政策由此发端。随后在其他地区的资本主义国家内，社会政策的制定与执行机制也开始逐步建立起来。但是无论在社会福利长期发展的欧洲，还是在广泛利用商业保险的北美，社会政策以及与该概念紧密相关的社会保障体系都面临着新的挑战。可以说，社会政策是一个不断变化、不断更新的领域，发展型社会政策的理论与实践就形成于20世纪90年代中期。这一政策的核心理论是将社会政策看成是生产力的一个要素，是一种社会投资行为。 对我国农村扶贫途径的关注是我在上海交通大学攻读博士学位期间的兴趣，而2008年碰巧主持了国家社科基金项目：我国西部农村扶贫与社会政策研究（08BSH030）。在这之前，我又主持了广西民族大学2006年的重大社科基金项目：广西城市化进程中失地农民的社会保障研究。可以说，社会保障、失地农民、农村扶贫等相关概念一直属于我这几年在教学和科研道路上努力追寻的几个关键词，《相思湖管理论丛：发展型社会政策与我国农村扶贫》的出版算是对我这几年教学和科研工作的阶段性回顾。 从“贫困”这一与“幸福”相对概念的比较意义来看，社会政策的嵌入途径既可以作为政府的公共治理活动，也可以作为社会自我运行的机制。对我国广大的贫困农村而言，贫困的内涵体现出层次性的叠进之意，表现出物质的匮乏、政治的弱势、参与机会的丧失、社会资本的缺乏以及人生价值的淡漠。这是社会政策视角下对贫困内涵的解释，但是传统的社会政策是以问题为导向的补缺型公共治理，而发展的内涵与意义凸显不足。此外，我国的农村扶贫是以经济政策为主的政府治理行为，如西部大开发、产业转移等方式，其关注的是效率和收入的增长，这完全可以用线性的数字，如GDP增速、脱困人口数量等来表达的。相比而言，今天处于重建中的农村社会保障政策却又具有滞后性，与经济政策的不均衡地位影响了反贫困的效应。发展型社会政策关注的是贫困者的发展和公平，按照我国部分学者的观点，扶贫的指数不仅涉及经济生活质量，还涉及政治生活质量、文化生活质量、社会生活质量、生存环境质量等，最重要的是用社会质量来反映减贫的成效。发展型社会政策重点体现了贫困者在生计上的发展权利，此即《相思湖管理论丛：发展型社会政策与我国农村扶贫》力图阐明的核心。
张新文，男，1971年8月出生，湖南慈利人。1994年湖南师范大学本科毕业后，在湘西从事教学工作多年。2003年苏州大学硕士研究生毕业，2010年上海交通大学博士研究生毕业。参加工作以来，主持包括国家社科、广西社科等科研课题项目5项，并先后在《公共管理学报》、《广西民族大学学报》、《上海交通大学学报》等刊物上发表学术论文30多篇，有7篇论文被人大复印资料全文转载。主要研究方向：公共管理、社会政策。现为广西民族大学管理学院副教授，从事公共管理类的教学和科研工作。
第一章 绪论第一节 研究目的及文献回顾一、问题的提出及本研究的目标二、文献综述第二节 研究意义与研究方法一、研究意义二、研究方法第三节 研究框架与研究思路第二章 发展型社会政策的理念：从问题导向到发展导向第一节 社会政策的内涵、类型及其与其他公共政策的关系一、社会政策的内涵及其传统类型二、社会政策和公共政策的联系与区别三、社会政策与经济政策的关系：以反贫困框架为分析基础第二节 发展型社会政策兴起的背景、特征及运行模式一、发展型社会政策兴起的背景及其理念二、发展型社会政策的基本特征及运行模式第三节 农村扶贫与发展型社会政策的联系一、反贫困的价值考量：问题导向还是发展导向二、我国农村传统社会政策的基本框架及其存在的问题三、发展型社会政策在反贫困中的功能：生计的支持、保护与发展本章小结第三章 贫困、农村扶贫模式与政府基本公共服务的现状第一节 贫困的基本内涵与农村贫困的形成机理一、贫困内涵的多维视角二、贫困致因的机理：社会政策视角的分析第二节 新中国成立以来我国农村扶贫的基本模式一、我国农村扶贫的进程与扶贫体系、扶贫模式二、发展背景下我国农村贫困与经济增长的关系三、我国农村扶贫模式存在的局限性分析第三节 我国农村基本公共服务的现状：以西部为例一、西部地区基本公共服务的省际差异：基于泰尔指数的分析二、地方政府基本公共服务供给的特征：扶贫策略的“趋中”本章小结第四章 发展型社会政策的国际经验及其在我国扶贫的可行性第一节 西方社会政策价值与实践的转型：对我国具有借鉴性的视野框架一、社会政策在福利国家的价值演变二、当代福利国家社会政策的转型三、反贫困社会政策的国际经验：从“反社会排斥”到“资产建设……第五章 发展型社会政策嵌入我国农村扶贫的基本路径第六章 结语参考文献后记
本章小结 对社会问题的治理是社会政策出场的序幕。社会政策是促使社会问题产生变化的过程，对于社会发展而言具有深远的影响，它可能是积极的，也可能是消极的。在国家看来，传统意义上的社会政策是被用来解决经济发展过程中出现的社会民生问题，因而被看成是为经济发展“收拾残局”的工具，即经济政策的附属品。然而由于其再分配功能是将资源从生产性领域转向非生产性领域，因而会减少生产性投资，对经济发展产生负面影响。因此，那些经济不景气的高福利国家常常受到这样的责难：社会开支膨胀拖垮经济。①对此，一个普遍性的国际共识正逐步形成：这是一种对社会政策的偏见认识。现在人们逐渐意识到，在国家和地区发展的经济战略上，社会政策不是弥补性的存在，或者说是辅助性的，它本身就具备产出性的投资效应。本章的结论认为，对于我国农村的贫困者而言，现有的以增加生产性收入为脱贫目标的经济政策忽视了帮助他们如何融入经济与社会联系的概念，而政府一直倾力的收入转移支付也在一定程度上只强调给贫困者提供生活条件，而忽视了如何帮助发展自身的能力。比较其他类型的社会政策而言，发展型社会政策更提倡在社会融合、反社会排斥、基本需要的满足等方面与经济发展的战略相同步。 20世纪90年代，许多政府发展机构和非政府组织发展机构认为，过去几十年，发展中国家在消除贫困和发展农村工作中所取得的成绩是有限的。在回顾他们的发展策略和总结经验基础上，提出一条尤其是针对解决关于农村贫困、性别和环境等主题的生计途径。这些发展机构的生计理念来自Chamhers和Conway（1992）的可持续生计定义：“生计是由生活所需的能力、资产（包括储备物、资源）、要求权、享有权和活动组成。当人们能应对风险和冲击，并从中恢复、维持和增加资产，保持和提高能力，并且为下一代生存提供机会，那么，该生计就具有可持续性。”②相比较而言，发展型社会政策对农村生计的支持、保护以及生计的发展框架具有传统社会政策所不具备的“发展”这一维度，其强调的理念嵌入在经济发展与社会发展同等重要的基础之上。对于我国农村的扶贫战略而言，运用发展型社会政策的理念已是必要之举。
