北京城市应急机制法制化的理论与实务
2009-8
华中科技大学出版社
戚建刚，杨小敏 著
199
“有着5000多年历史的中华民族是压不垮的。只要全国人民团结一致，同舟共济，共渡难关，我们就一定能够战胜‘非典’这场重大灾害，把改革开放和现代化建设事业继续推向前进。这场灾害对政府、对全国人民都是一场考验。我相信，经历这场考验后，我们国家会更大踏步前进。”这是2003年4月16日温家宝总理在北京大学的一番讲话。当时，一场突如其来的“非典”危机正威胁着国人。“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训。”这是2003年6月17日温家宝总理在北京中南海主持召开专家座谈会上的讲话。从某种意义上讲，总理的教诲为我们策划和组织出版这套“21世纪应急管理经典文库”提供了最好的灵感，即我们需要用知识来总结灾难中的经验和教训，促进我国应急管理制度的建设，提高我国政府应对突发事件的能力，增强公民的自救和互救意识，完善应急法制和管理。 虽然从2003年经历“非典”事件以来，我国应急管理制度建设已经取得了不小的进步——应急预案粗具规模，应急体制也开始着手建设，应急机制较为完善，应急法制渐成体系，但也应当清醒地认识到我国政府应急管理才刚刚起步，学术界对应急管理的研究还存在许多不足。同时，各种具有新特点的、难以应对的危机事件却时有发生，应急管理面临日趋复杂的局面。因此，学术界集中资源对应急管理进行研究是十分必要的，而及时推出研究成果则具有极其重要的现实意义和理论价值。“21世纪应急管理经典文库”的推出，可以说既符合我国应急管理实践的需要，也反映了从事应急管理学术研究的学者的心愿。它具有以下几个特点。 第一，运用交叉学科知识。危机事件的本质及应对危机事件的实际需要已经表明，试图运用某一学科的知识是无法有效解决该领域所涉及的复杂问题的，只有综合决策学、公共管理学、公法学，甚至是心理学等学科方面的知识才能较为清楚地解释应急管理所面临的难题，并获得较为圆满的解决方案。为此，“21世纪应急管理经典文库”大力倡导学术界打破学科的隔阂与樊篱，运用多学科的视角来研究应急管理。
本书综合运用理想类型、比较分析和实证分析的方法，提出了分析城市应急机制的三种理论模型，即以突发事件生命周期为主线的模型、以行政应急权力的行使过程为主线的模型与以城市和其他城市之间的关系为主线的模型；阐述了日本东京都，美国加利福尼亚州和美国密歇根州规范应急机制的基本法律规范；探讨了我国深圳市龙岗区和深圳市宝安区在应急机制制度化方面的主要经验，分析了北京市应急机制的运行状况；从目标模式、制度模式、调整对象、常态管理与应急管理的转换标准、应急管理体制、公民权利的保障机制等方面评析了《北京市实施办法》的若干问题。 综合多种研究方法专门研究我国首都北京应急机制法律问题，体现了本书鲜明的本土性、专门性和实用性特色。其适合高等院校师生、相关科研机构人员，特别是从事应急管理实践部门人员参考阅读。
戚建刚，男，浙江省杭州市人，中南财经政法大学法学院副教授。1999年获浙江大学法学院法学学士学位，2001年获得中南财经政法大学法学院法学硕士学位，2005年获北京大学法学院法学博士学位。2006—2008年在清华大学公共管理学院从事博士后研究，主要研究领域：行政法学、应急法制与紧急状态。2001年获香港法律教育基金会资助，到香港城市大学访问学习。担任《法商研究》兼职编辑、中国法学会行政法学研究会理事、湖北省行政法学研究会理事、湖北省地方立法研究中心理事。
出版《权力制约机制及其法制化研究》等著作；主编《行政法与行政诉讼法理论评述》，并参编其他教材多部；主持国家社会科学基金、北京市社会科学基金、中国博士后科学基金、湖北省社会科学基金项目并参与国家社会科学基金项目与教育部人文社科基金项目等多个省音5级科研项目的研究；参与《中华人民共和国突发事件应对法》、《湖省反窃电条例》、《湖北省行政执法责任制条例》等多部法律规范的起草与论证工作；已经在《中国法学》、《欧洲研究》、《美国研究》、《中外法学》、《法学家》、《法律科学》、《法学》、《法制与社会发展》、《法商研究》、《现代法学》等学术刊物上发表学术论文30多篇，所发表的文章被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《高等学校文科学术文摘》、中国人民大学《复印报刊资料》等多次转摘。2005年被评为“北京大学研究生学术十杰”，2007年被评为中南财经政法大学法学院首届“南湖杰出青年学者”。学术论文曾获中国法学会优秀论文三等奖、湖北省法学会优秀论文一等奖等奖项。
第一章 城市应急机制的理论分析模型 第一节 城市应急机制释义 第二节 以突发事件生命周期为主线的模型 一、突发事件生命周期的含义 二、以突发事件生命周期为主线的模型的含义 第三节 以行政应急权力的行使过程为主线的模型 第四节 以城市与其他城市之间的关系为主线的模型第二章 国外应急机制法制化的主要经验 第一节 日本东京都的主要经验 一、日本东京都危机形态简介 二、日本东京都规范应急机制的主要法律规范 三、东京都应急机制法律化的主要经验 第二节 美国加利福尼亚州应急机制法律化的经验． 一、《加州应急服务法》的基本结构、立法目的和调整对象 二、《加州应急服务法》对应急机制的主要规定． 第三节 美国密歇根州应急机制法制化的经验 一、《突发事件处理法》的基本结构、立法目的和调整对象 二、《突发事件处理法》对应急机制的主要规定第三章 北京城市应急机制的实证分析 第一节 北京市密云县“2·5”灯展踩踏事故 一、“2·5”灯展踩踏事故的概况 二、“2·5”灯展踩踏事故的法律分析 三、“2·5”灯展踩踏事故的主要教训 第二节 北京市抗击SARS事件 一、北京市SARS疫情回顾 二、北京市应对SARS之法律评析 三、北京应对SARS涉及的规范性文件 第三节 北京市京民大厦火灾案 一、京民大厦火灾案基本概况 二、京民大厦火灾案分析 三、京民大厦火灾案的主要教训第四章 我国城市应急机制法制化的主要经验 第一节 深圳市宝安区的经验 一、依据与意义 二、基本内容 三、附件 第二节 深圳市龙岗区的经验 一、在“三合一”新格局下，街道应急管理工作面临的挑战 二、在“三合一”新格局下，街道应急管理工作面临的机遇 三、在“三合一”新格局下，街道应急管理工作的改革第五章 《北京市实施办法》若干问题 一、北京城市应急机制建设的现状 二、关于目标模式 三、关于制度模式 四、关于调整对象 五、关于常态管理与应急管理的转换标准 六、关于北京市的应急管理体制 七、关于公民权利的保障机制 八、关于《应对法办法》的立法主线 九、关于《应对法办法》的管理学基础附录 北京市实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法参考文献后记
（5）5月18日，北京市疾病控制中心正式运行北京市疫情病情网络监控系统。监控系统由北京市政府信息办牵头，市卫生局和市疾控中心共同负责，在第一阶段首先实现北京市167家二级以上医院和疾控中心进行疫情数据信息的直接报送。医院在收到SARS病人后可以马上将信息录入联网的微机，数据将在第一时间内上传至市疾控中心，由中心进行监控。 从这一天开始，北京的“非典”开始得到有效控制。第二天，新增确诊病例数首次降为个位，为7例。5月21日，北京地坛医院送走第100位“非典”康复者。5月22日起，北京8万名高三年级学生开始返校进行考前复习，其他年级的中小学生也将陆续分期、分批、分区域复课。5月24日，北京市向陕西、四川、甘肃、重庆、湖北、黑龙江等11省市捐赠一批急需的防治“非典”物资。5月29日，北京新收治“非典”确诊病例首次为零。5月30日，刘淇宣布：北京防治“非典”“五月攻坚战”取得阶段性成果。5月31日，中共北京市委常委、宣传部部长蔡赴朝在新闻发布会上透露，随着疫情的初步遏制，北京定点医院数量将从16家减少到7家。6月1日，首都高校出现首批返校的应届毕业生。6月2日，北京“非典”疫情出现三个“零的突破”：当日新收治确诊病例、疑似病例转确诊病例、非典病例死亡人数均为零。6月5日，北京最后一处疫情工地解除隔离。6月7日，北京8万余名考生参加“非常”高考。北京部分室内体育场馆开始对外开放。6月8日，北京新增“非典”病例为零。6月9日，北京大学人民医院重新向社会开放。6月19日，北京绝大多数医院恢复正常医疗秩序。 （6）6月20日，北京市发布《关于做好下一步防控传染性非典型肺炎工作的意见》。6月23日，北京住院“非典”确诊病例仅剩46人，已全部达到世界卫生组织有关取消旅行警告和从“非典”疫区名单中删除的条件。6月24日，世界卫生组织宣布撤销对北京的旅行警告，并将北京从“非典”疫区名单中删除。北京“非典”疫情的控制和应对取得最后胜利。
本书立足于我国城市本土化实践，认真梳理、思考和论证了城市应急的法制化路径。作者的有关发现与结论对我们以往的认识有一定的冲击力。更重要的是，这是一个努力构建本土化理论的学术实践。 ——清华大学法学院教授、博士生导师 余凌云博士 现代化的城市是一个突发事件易发的地区，应急机制的法制化：无疑可为城市政府依法行政提供可靠的行动框架。不过，目前的研究多侧重于对城市应急机机制的—般性原理和原则的研究或介绍，没有围绕某个城市展开细密的理论作业与实务架构。本书则从北京作为首都（国家政治中心）、历史文化名城、特大的现代国际化城市，具有独特的城市功能和性质的现实条件出发，重点研究了危害北京城市的传统突发公共事件（如火灾、水灾、交通阻塞等），以及在全球化、信息化的大背景下，北京城市隐藏或潜伏着的新型突发公共事件，如金融危机、生物恐怖袭击等，进而提出了北京城市应急机制法制化的具体建议和措施。 本书理论与实务结合相得益彰，国内与国外比较借鉴合理，资料与制度设计内容丰富，值得—读。 ——中央财经大学法学院 高秦伟博士 突发公共事件巨大的外部性、秩序的基础作用和消解突发公共事件依赖于多种因素的共同作用，也决定了对它的应对必须纳入法制轨道。本书结合我国部分城市一些成功经验，参考法治发达国家城市的具体做法，对北京城市应急机制法制化的理论和实务问题作了较为深入的分析和论述，对当下我国城市应急机制的法制化研究具有很强的现实意义。 ——辽宁大学法学院 刘大伟博士
本书立足于我国城市本土化实践，认真梳理、思考和论证了城市应急的法制化路径。作者的有关发现与结论对我们以往的认识有一定的冲击力。更重要的是，这是一个努力构建本土化理论的学术实践。 ——清华大学法学院教授、博士生导师余凌云博士 现代化的城市是一个突发事件易发的地区，应急机制的法制化：无疑可为城市政府依法行政提供可靠的行动框架。不过，目前的研究多侧重于对城市应急机机制的—般性原理和原则的研究或介绍，没有围绕某个城市展开细密的理论作业与实务架构。本书则从北京作为首都（国家政治中心）、历史文化名城、特大的现代国际化城市，具有独特的城市功能和性质的现实条件出发，重点研究了危害北京城市的传统突发公共事件（如火灾、水灾、交通阻塞等），以及在全球化、信息化的大背景下，北京城市隐藏或潜伏着的新型突发公共事件，如金融危机、生物恐怖袭击等，进而提出了北京城市应急机制法制化的具体建议和措施。 本书理论与实务结合相得益彰，国内与国外比较借鉴合理，资料与制度设计内容丰富，值得—读。 ——中央财经大学法学院高秦伟博士 突发公共事件巨大的外部性、秩序的基础作用和消解突发公共事件依赖于多种因素的共同作用，也决定了对它的应对必须纳入法制轨道。本书结合我国部分城市一些成功经验，参考法治发达国家城市的具体做法，对北京城市应急机制法制化的理论和实务问题作了较为深入的分析和论述，对当下我国城市应急机制的法制化研究具有很强的现实意义。 ——辽宁大学法学院刘大伟博士
