北京市行政服务体系建设研究
2010-6
首都经济贸易大学出版社
申建军，刘智勇 等著
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政府存在的价值和意义在于创造和维护公民或社会的公共福祉。服务理念的树立和职能的变革是当今世界范围内政府再造浪潮的基本价值取向。当前，我国已经进入了深化行政体制改革的新阶段，转变政府职能、树立服务理念、全面改善政府行政能力、推进服务型政府建设等目标已经成为政府管理改革的重要内容。在建设服务型政府的过程中，各级政府和行政机构如何将服务型政府的各种美好理念转化成具体政策，采用什么样的治理模式使政策转换成行动，如何在不同的政府层级和行政机构间合理地分配公共权力和公共资源以切实提高服务能力，都是改革进程中亟待解决的问题。 近年来，国内有关政府改革和建设服务型政府的讨论与著述颇多，且取得了相当丰硕的成果。反映了理论界对这一问题的关注与研究热度。但需要说明的是，以往的研究更多地侧重于对西方发达国家做法与经验的介绍，以及对新型政府理念的宣传和解读，却鲜有针对地方政府的宏观、中观、微观行政体制和服务体系改革的具体研究和探讨。对各级行政服务体系的实践考察与研究成果则更少。 政府行政的根本目的在于高效、公平地提供公共物品和服务。“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。④而这一目的的实现显然离不开街区（村镇）、县、区、市、省、中央各级行政部门民本施政理念的贯彻和行政服务功能的落实。因此，虽然服务型政府的建构涉及方方面面的工作，但最基础性的工作仍在于建立有效运行的行政服务体系，特别是对于我国这样有着“强政府”传统的国家，行政服务体系的建设显得尤为重要。 然而，探寻面向实际的科学而合理的行政服务体系建设并非易事。现实中的我国政府的行政服务体系通常表现为下一级政府是对上一级政府的翻版或者微缩。也就是说，我国政府的纵向职责划分并不明确，其基本特征是“职责同构”，即在政府关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度一致。在这一模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。
正是基于政府行政服务改革发展的客观需要和理论研究的空白．本课题研究力求从功能论的视角和应用性层面出发．在充分吸收国内外行政服务理论和实践的基础上，分析我国政府的角色与职能，探讨我国政府行政服务体系建设的内在动力、现实要求和具体方略，以试图回答前述一系列亟待解决的问题。同时，本着地方高校为首都服务的宗旨，本书以北京——这一具有典型中国政治特色的城市为样本，具体分析不同层级政府（包括行政部门）行政服务改革的理念、职能及其与社会、市场的关系和行为模式，以期更好地推进行政服务体系建设，为实现地方公民和社会的公共福祉提供应然性和可行性的工具和参考。特别是在北京瞄准建设国际大都市的目标下，在向建设世界城市迈进的历史进程中，我们秉承“立足北京、服务北京”的原则，希望本课题研究和本书的出版能够为加快实施人文北京、科技北京、绿色北京发展战略，为推动首都经济社会又好又快地发展略尽绵薄之力。 按照这样的选题和研究思路，全书内容分为三大部分10个章节。第一部分（1～4章）对国内外服务型政府建设以及行政服务体系改革的背景、趋势、必要性、基础理论和改革实践进行了分析介绍。形成了对本书相关基础理论的梳理和核心概念及范畴的界定。第二部分（5～6章）依据我国一些中心城市的改革实践和成果，结合发达工业化国家的改革模式．对我国中心城市行政服务改革的经验和现实问题进行剖析，并在此基础上提出北京市行政服务改革的创新构想。第三部分（7～10章）围绕北京市不同层级政府和行政部门（市、区、街）的行政服务建设问题，从宏观、中观和微观等层面对行政服务体系现状进行分析，有针对性地提出了构建“强市虚区实街道”的行政服务新体制和“以行政为中心，政府、企业、社会和谐共治”的行政服务新模式．并提出了实现上述构想的路径设计和对策建议。 不言而喻，本课题研究只是对我国地方政府行政服务体系建设的一种尝试性思考。虽然我们采用了文献分析和实证研究紧密结合的方法。力图把行政服务体系的理论说透，将实证做深，然而，当书稿即将付梓之际，作为研究者的我们却越发地心怀惴惴。鉴于政府行政服务体系建构的研究是一个需要学术界和实务界长期共同努力开发的领域，加之作者的学识有限、时间匆促，书中的不足、偏颇和尚待斟酌之处在所难免，诚望读者和大家批评指正。
申建军，北京市民族事务委员会主任、北京市宗教局局长；教授，硕士生导师。1955年生，贵州省贵阳市人。1980年毕业于北京航空航天大学飞机系，1988年于中国社会科学院研究生院获哲学硕士学位。历任北京航空航天大学党委副书记、中共北京市海淀区委副书记、首都经济贸易大学党委书记等职。近年来所编撰的论著主要有： 《首都社会和谐发展研究》、《21世纪首都文化发展研究》和《北京市和谐状况的预警分析》等。
前言第一章 问题缘起概说 一、服务型政府建设的背景分析 （一）政府角色、职能的历史发展 （二）西方主要发达国家政府改革的过程及趋势 二、服务型政府建设的客观趋势 （一）传统公共行政模式的不适应性 （二）未来公共行政模式的发展趋势 （三）我国政府行政改革的现状与趋势 三、我国推进服务型政府建设的现实动力和基本条件 （一）我国构建服务型政府的现实动力 （二）我国推进服务行政的基本条件第二章 核心范畴界定 一、行政服务 （一）行政服务的含义及类型 （二）行政服务的对象 （三）行政服务中服务与管制的关系 （四）行政服务与公共服务的关系 二、行政服务体系 （一）行政服务体系的基本界定 （二）行政服务体系的内涵与特点 （三）行政服务体系的框架要素 （四）行政服务体系与政府层级的关系 三、北京市行政服务体系 （一）北京市建立行政服务体系的必要性 （二）北京市行政服务体系的科学性质 （三）北京市行政服务体系的原则 （四）不同层级政府职能的划分与行政服务第三章 行政服务的理论基础 一、政府服务职能概述 二、政府管理模式演进过程 （一）传统的政府管理模式 （二）政府管理模式的创新 三、服务型政府的理论基础 （一）公共选择理论——对管制型政府的审思 （二）新公共管理——政府开始由管理向服务过渡 （三）新公共服务理论——政府角色与公共价值的重新审视 四、行政服务的思想来源 （一）西方行政服务的代表性思想 （二）社会主义行政服务思想 （三）中西方服务行政的理论比较与思考第四章 国外行政服务模式借鉴 一、美国模式 （一）行政理念 （二）政府公共服务的供给 （三）美国公共服务供给模式评价 二、英国模式 （一）行政理念 （二）政府公共服务的供给 （三）评价分析 三、新加坡模式 （一）行政理念 （二）政府公共服务的供给 （三）评价分析第五章 我国行政服务建设地方探索第六章 现实问题剖析第七章 北京市行政服务宏观体系构想第八章 北京市行政服务中观体系构想第九章 北京市行政服务微观体系构想第十章 北京市行政服务体系总体模式设计参考文献后记
第一章 问题缘起概说 人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的社会生活，其价值在于创造和保护公民或社会的公共福祉。 ——亚里士多德 尽管亚里士多德的这一观点简洁明了、美好崇高，但这一理念长久以来并未被世人清晰地认知和贯彻。“政府存在的必要性和价值”这一问题看似简单，但却因为其混杂着深刻复杂的利益纷争和不断变化的发展因子，成为几千年来人类不断思索的课题。从古老中国的封建社会到欧洲的民主城邦，从中世纪的血腥屠杀、征服、统治到近代资产阶级民主革命及共和民主制度国家的诞生，政府的宗旨及其价值观，政府的功能及其治理模式，始终处于整个社会政治文化和人类发展的核心地位。人类思想和社会的发展总是一个曲折盘亘的过程，当2300多年后我们再次热议“重塑政府”、“政府再造”、“建设服务型政府”的时候，亚氏的观点又清晰地浮现出来。或许亚氏未对其理念的实现给出清晰的答案，或许他给出了答案今人却仍然没有参透，或许当政者早已懂得这一简明的道理却因为利益的争夺而左摇右摆。对于政府为什么要“创造和保护公民或社会的公共福祉”，以及如何才能实现这一崇高美好的目标，仍需当代研究者和实践者去努力地审问之、笃行之。 中国共产政党和社会主义国家的宗旨是全心全意为入民服务，为社会最广大人民群众谋福利。虽然所处时代、阶级背景甚至出发点不同，但就本质而言，这和亚氏的理想颇为相似，这也说明了我们的党和政府追求目标的崇高与美好。我国已进入深化行政体制改革的新阶段，转变政府职能、全面提升政府公共服务能力、推进服务型政府建设成为政府管理改革的重要内容。在努力建设公共服务型政府的过程中，如何建立健全行政服务体系，切实提高公共服务能力，仍需要理论的深入挖掘和实践的大胆探索。
也很快就收到了
结构和宏观上还可以。但深度似乎不够一些。