城市地下空间法律政策与实践探索
2010-7
东南大学出版社
邓少海
188
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地下空间属于一种不可更新的自然资源，它被人类利用的历史始终伴随人类文明的历史进程而呈现出不同的历史面貌和状态，直到近现代社会形成一种专门的学科与现代城市建设发生深刻而紧密的联系。工业革命导致的城市化和城市建设促使世界各国和地区对城市地下空间领域进行了深入的研究和大规模的开发利用，引起了与之相关的法律和政策的系列演变和修正。一些发达国家的城市地下空间建设积累了丰富的经验并形成与之相适应和配套的相关法律和政策。 目前我国正处于城市化建设高速增长时期，城市地下空间开发利用规模巨大。而与之相关的法律和政策却滞后于经济建设的需要，探索适合我国国情的城市地下空间发展模式以及与之相关的政策和法律是我国现阶段社会发展进程需求所决定的，具有重要的现实意义。
0 导言：地下空间概论1 历史的足迹 1.1 世界各国地下空间利用开发进程简介 1.2 我国地下空间利用开发进程简介2 地下空间法律 2.1 空间权制度的历史演变 2.2 世界各国或地区空间权立法 2.3 空间权理论 2.4 空间权立法方式 2.5 我国目前地下空间法律的实际状况 2.6 我国地下空间开发利用立法的必要性 2.7 我国现行的立法程序 2.8 我国立法法的性质及作用 2.9 中央与地方权限的划分及比较 2.10 我国有地方立法权的城市——“较大的市” 2.11 人大法律与政府法规的关系 2.12 涉及地下空间的国家法律 2.13 关于地下空间的政府法规 2.14 关于地下空间的地方政府规章 2.15 法规、规章、条例的区别 2.16 目前地下空间资源开发利用存在的问题 2.17 日本地下空间立法例 2.18 我国地下空间法定管理体制定位设想 2.19 我国空间权—法体系构想 2.20 地方法规、规章先行的必然性3 地下空间政策 3.1 政策一词的来源 3.2 公共政策基本理论 3.3 公共政策起源 3.4 公共政策概念 3.5 城市规划的公共政策属性 3.6 渐进式决策理论及运用 3.7 地下空间国家政策解读 3.8 国外民防政策措施比较 3.9 我国城市地下空间政策探索 3.10 国务院2008土地新政定调节约集约 3.11 地下空间地方政策探索 3.12 沪房产登记“地下空间”写入房地产权证 3.13 深圳以地价优惠政策促进地下空间开发 3.14 无锡首部城市地下空间建设用地政策出台 3.15 广州动漫星城纯地下商用物业首获独立产权 3.16 义乌民间资本开拓地下空间新世界 3.17 运用PPP模式进行城市轨道交通建设的政策研究 3.18 北京地铁四号线建设PPP模式案例简介4 城市地下空间开发利用实践 4.1 香港地铁盈利模式分析 4.2 巴黎拉德芳斯新城的立体开发 4.3 杭州钱江新城改造案例 4.4 地下车库产权归属问题 4.5 人防工程所有权探讨 4.6 小产权登记问题 4.7 我国“共同沟”建设刻不容缓结束语
4）建立人防工程平时使用权制度解析 （1）建立人防工程平时使用权制度的必要性 《人防法》第5条规定，“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。其目的是调动投资人防建设的积极性，因此，中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》16条指出：“改革人民防空投资办法，实现投资主体多元化和投资来源多渠道。要以市场为依据，改善投资环境，优化投资结构；要充分利用优惠政策，以合资、合作、股份制、独资、发行债券等多种投融资方式，面向社会广泛吸引资金，发展人民防空事业。”这是一种明确的政策支持并指明了发展方向，落实投资主体多元化和投资来源多渠道，激发全社会的投资热情，关键在于如何保障投资建设者的使用权和收益。 （2）建立人防工程平时使用权制度的设想 中共中央、国务院、中央军委《关于加强人民防空工作的决定》17条指出：“遵循社会主义市场经济规律，对现有人民防空设备设施，在保持和增强战备功能，安全保密的前提下，积极开发利用。要研究制定人民防空国有资产使用和管理办法，明晰人民防空设备设施的产权，实行产权与使用权、经营权的分离，把使用权、经营权推向市场，有偿出租、转让，为经济建设服务。”根据这一精神，我们理解为人防工程产权原则上归属国家所有，使用权、经营权市场化。可以采取以下途径： ①人防工程平时使用权制度 国家建立人防工程平时使用权制度，颁发《人防工程平时使用权证》。该证由国家人防主管部门统一监制，各省（自治区、直辖市）人防主管部门统一印制，县级以上人民政府人防主管部门登记发放。人防工程平时使用权转移变更（如转让、买卖、交换、抵押等），应及时向人防主管部门申报登记备案，并进行重新换证。依法登记的人防工程平时使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 ……
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《城市地下空间法律政策与实践探索》，看到新买来的这本书，仅就题目来说，心里多少有点期待，期望着这是一本在地下空间研究领域的“新秀”，能为对这个话题“身陷困惑”的人们带来一些新的启迪，至少是可见的希望吧。
今晚坐在阅览室里粗略地翻看了一遍，结果非常失望。这本书从内容上，代表了地下空间发展的一种状态：学术交流不够充分，学术水平进展缓慢，学术积累仍在初级，学术秩序缺乏规范；在形式上，整体逻辑僵硬呆板，前后章节重复混乱，语段材料堆砌搬抄，写作态度粗俗恶劣。当然也不是没有优点，也许只是藏的太深，太难发现。苦劳九分，功劳一分。
之所以敢作此判断，当然不是一时诳语。自己也关注查阅并参与做过地下空间法律政策的研究，以及一些地下空间的实践，如果同样的题目让自己来写的话，还是多少有一定整体把握的。另外，早在本书出版两年前，已经出版过一本《城市地下空间利用法律制度研究》，“系我国第一部系统研究地下空间利用法的专著”，作者是武汉大学法学博士肖军，这倒是一本很值得学习研究参考的好书。
读一本书，扫略一行一行文字时，翻开一页一页纸张中，直接触发的第一感觉是最真实可靠的，这种感觉多半是来自读书所积淀的一种经验体悟，对好书会自然而然的产生一种交流的享受和格外的尊崇，而质量差一点的书要不索然寡味，要不惹发肝火，那是一种让人急于摆脱的折磨。书也是分品性上下、格调高低的，而且表现地会很明显。好书、坏书之论，暂且搁下，转入正题。
此书是《世界地下空间研究丛书》中最早见世的两本之一，另一本是《世界地下交通》，整套丛书的出版计划共分为两辑十四本：中国辑和世界辑各七本，这的确是一个颇具雄心的目标，世界地下空间研究的发展也确实亟需这样的出版工作来推动，从这个角度说，这是一件功德无量的好事。但根据目前出版的这两本书窥探，本套丛书的基本思路是搜集整理材料，编纂地下空间的“百科全书”。百科全书是最易写，也是最难写的，最易写是因为内容无所不包，可以切入的主题角度很多，比如辽宁的万卷出版公司，被专业人士誉为中国出版业的“民间收藏家”，据调查其在全国收藏类图书的市场份额稳居前三位，但是他更多是一个具有“收藏癖”的二道贩子的角色而已，在某些人士看来属于不入流者；最难写是因为要写出好书是很具有挑战性的，虽然可以写的话题很多，但是精彩的文章需要作者对这个领域非常完整精熟的把握和驾驭，材料不是用来堆砌，而是重新创造，娴熟流畅的文笔和亲和典雅的文风则是更高一层的要求，至于能够达到“人·文合一”则是一种至高的境界。这套丛书的编写价值倾向，从目前看来，已经让人颇为担忧，其所抱宏愿必然大打折扣。
先说导言部分，第二段开始阐述“城市综合症”，列出了四点，虽说所指也是空间不足、交通拥堵、环境污染等，但经其一描绘，就显得那么凌乱幼稚，像是一张脏兮兮的脸，看着就让人不舒服。下文中又连续出现数处“最”字，“罗马城是古代世界最大的都城”，君士坦丁堡、汉洛阳、唐长安也都说自己最大，这又如何解释？“罗马最为伟大之处，是城市的给排水系统”，照此而言，上帝所造的人类的最伟大之处是其大肠、膀胱了？介绍到18世纪的工业革命，才刚说两句，一词“惊叹”飞至“现在甚至可以说城市地下空间规划是城市总体规划不可或缺的组成部分”，味同咬了一口青涩涩的柿子，皱眉直摇头！
第62页，讲到已经出台的一些规定和草案，实在荒谬，简单列出的四条竟有一半错误。《上海市地下空间开发利用管理办法》至今仍然在委员们的讨论中呢，何曾出台？《深圳市地下空间开发利用管理办法》是以暂行办法的形式在2008年7月通过政府令颁布的，说2007年起施行难逃错误。2008年经由天津人大审议通过的《天津市地下空间规划管理条例》倒是正确。第64页，引用的《中华人民共和国土地管理法》的第八条款，却误写为第2条。第76页，将《中华人民共和国人民防空法》简写为《中华人民共和国防空法》。第78页依然引用已经废止的《中华人民共和国城市规划法》，置2008年修改实施的《城乡规划法》于未知。第110页，“平站结合原则是一项长期的国家政策”，是可忍孰不可忍！这只能说明作者对研究敷衍了事、对读者极不负责的写作态度，学术道德不仅可见一斑，而且极为恶劣！
第二章开篇讨论法律本性，第三章大段篇幅谈论公共政策基本知识，第四章开篇又大谈实践哲学。前后一对照，不免有作呕之感。何谓俗，扮雅为俗！嘴尖皮厚腹中空。
全书共分五章：导言，历史的足迹，地下空间法律，地下空间政策，城市地下空间开发利用实践，最后奉送结束语。2.1节一直写到2.20节，3.1节一直写到3.18节。小节内容的组织，前后逻辑极为混乱，东捞一杆，西打一耙，让人摸不着头脑，像是“百科全书条目解释式”。法律、政策、实践三者直接连通微弱，导致全书松散。可以说，这不仅是一本拼凑堆砌的书，而且是匆匆拼凑堆砌的书，还是即兴匆匆拼凑堆砌的书，可能也许貌似还是借抓来的壮丁即兴匆匆拼凑堆砌的书。
如本书最后一句所言：研究与城市地下空间开发相关的政策、法律及其实践探索，是中国现阶段社会发展进程需求所决定的，具有重要的现实意义。地下空间国家层面立法几乎空白，地方法规政策艰难探索，发展中的矛盾大量涌现，对研究的需求可谓迫切！但研究是严肃的，绝不是呼呼哈哈的扯淡。说的俗一些，这是要讲良心的，而良心只有自己最清楚。
地下空间的研究进展缓慢，原因是多方面的，力量分散，注意力不够集中，而且大多还是半路出家……研究水平不高是一码事，研究态度是否认真是另一码事。地下空间发展的路还很漫长，但任务很艰巨，可谓任重而道远。这长途大道需要大家齐心协力，一步一步踏实地往前走，莫着急！
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与预期的差不多，至少有很多素材！
很不错的书，因为要研究这方面的东西，比较实用