公共安全法学与法律法规概论
2007-10
当代中国
张付领
289
无
公共安全法学既是行政法学的一个分支，又有自己独立的理论体系，它是调整公共安全行为的法律规范的总和。它以与公共安全有关的特定的人身关系和财产关系为调整对象。公共安全法律法规，是我国公共安全管理各个领域的基本规范。为了满足公共安全管理专业开设课程的需要，我们根据河南理工大学公共安全管理专业和干部培训的需要，精心组织编写了这本《公共安全法学与法律法规概论》。 在公共安全法律关系中，既包括国家机关之间的权利义务关系，又包括国家机关与公民、法人、社团组织之间的权利义务关系，还包括公民、法人、社团组织相互之间的权利义务关系。当然，国家之间以及国家与国际组织之间的权利义务关系也属于公共安全法学的调整范畴。在公共安全法律关系中，不同主体的行为需要不同的公共安全法律规范进行调整。构建一系列合理的公共安全权利义务关系模型，是公共安全法学研究的核心。构建一个完整的公共安全法的立法体系，是公共安全法学的重要使命。 根据公共安全法学学科的一般体系，我们分两大部分进行了研究，上篇包括第一章到第九章。这部分的内容包括公共安全法的概念、渊源、体系、调整对象、基本原则、基本制度，以及公共安全法律责任及其关系等内容。在下篇中，出于公共安全的教学需要，我们对中国的公共安全相关法律，按照四大类做了简要概括性介绍。 本书的上篇由刘建新、何红乔、张付领执笔，最后由张付领负责统审定稿：下篇由刘宇执笔并定稿。 在本书的编写过程中，我们得到了河南理工大学夏保成教授无微不至的指导，得到了河南理工大学公共安全管理研究中心的老师们的大力支持，参考借鉴了国内外的许多专家学者的理论成果，在此，我们一并表示衷心的感谢。 对于本书的编写，尽管我们付出了最大努力，但由于能力、资料所限，不足和差错在所难免，恳请读者和专家不吝指正。 作者 2007年7月
《公共安全法学与法律法规概论》综合中国各个领域中涉及公共安全的现行法律法规，试图以此为出发点，并参照法理学和国外相关法律体系，来构建独具中国特色的公共安全法学体系。在整个公共安全领域中，公共安全法律法规起着规范性、基础性的作用。只有具备完善的公共安全法律制度和法律体系，公共安全工作才能真正走上法治的轨道。
张付领，河南理工大学人文政法学院法学系主任，执业律师，仲裁员。主要从事民商法领域的教育、研究和实务工作。曾主持或参加司法粗口、河南省科研项目数项并分别获得一、二等奖。刘宇，河南理工大学法学系副教授。参编多部著作和教材，并在高校规划教材《经济法》和《保险法》中任副主编。发表学术论文二十余篇。主持完成河南省教委、省社科联，焦作市科委及横向科研项目多项并获奖。刘建新，河南理工大学法学讲师，中南财经政法大学经济法专业法学硕士。从事的研究领域主要为经济法、民商法等。曾发表论文数篇，参与司法部2006年“破产法的法律适用问题”的课题研究。何红乔，兰州大学法学院毕业，河南理工大学法学讲师，河南正乾坤律师事务所执业律师。主要从事国际法与安全生产法的教学与研究工作。
上篇 公共安全法学概论第一章 公共安全法概述第一节 公共安全法的定义第二节 公共安全法的性质和特点第三节 公共安全法的目的和任务第四节 公共安全法的效力范围第二章 公共安全法的调整对象第一节 法的调整对象第二节 公共安全法的调整对象第三章 公共安全法的渊源第一节 法律渊源的概念第二节 法律渊源的形式第三节 公共安全法的渊源第四章 公共安全法的基本原则第一节 概说第二节 依法保障公共安全的原则第三节 政府主导的原则第四节 公众参与原则第五节 预防为主的原则第六节 中央与地方合理分权的原则第五章 公共安全法律制度第一节 公共安全法律制度概述第二节 公共安全防范与教育制度及应急处理制度第三节 公共安全责任制度第四节 公共安全设施“三同时”制度第五节 公共安全风险管理制度第六章 公共安全法律关系第一节 公共安全法律关系的概念与特征第二节 公共安全法律关系的要素第三节 公共安全法律事实第四节 公共安全应急状态下的公权力与私权利第七章 公共安全法学与其他法律学科的关系第一节 公共安全法学与法理学的关系第二节 公共安全法学与宪法学的关系第三节 公共安全法学与行政法学、刑法学、紧急状态法学的关系第八章 公共安全法的体系第一节 法律体系的概念第二节 公共安全法的体系第三节 常态公共安全法的体系第四节 非常态公共安全法的体系第九章 公共安全法律责任第一节 责任与法律责任第二节 违反公共安全法律的责任第三节 公共安全法律责任的种类下篇 公共安全法律法规概论第十章 公共安全基本法第一节 公共安全基本法概述第二节 《宪法》对公共安全内容的阐述第三节 公益事业捐赠法第四节 消防法第十一章 自然灾害类法律第一节 自然灾害类法律概述第二节 水法第三节 森林法第四节 气象法第五节 防洪法第六节 防沙治沙法第七节 防震减灾法第十二章 社会安全类法律第一节 社会安全类法律概述第二节 民族区域自治法第三节 国家安全法第四节 国防法第五节 金融法第十三章 公共卫生类法律第一节 公共卫生类法律概述第二节 传染病防治法第三节 食品卫生法第四节 动物防疫法第五节 国境检疫法第十四章 事故灾难类法律第一节 事故灾难类法律概述第二节 劳动法第三节 安全生产法第四节 煤炭法第五节 建筑法第六节 环境保护法附录 中华人民共和国突发事件应对法参考文献
二、实施中央与地方合理分权原则的必要性 在公共安全管理的各种工作中我们必须遵循中央与地方合理分权的原则。理由如下： （1） 高度的集权和简单的分权都是弊大于利，因而是不可取的。首先，人类社会的许多事务不能通过个人自觉自愿的方式得以解决，而需要通过权力来解决。政府就是人类社会运用权力来解决人类事务的组织手段。但是，由于社会的规模一般都比较大，其权力不可能由单一的科层化的组织来行使，由此产生的政府也不可能是单一的科层组织，而是由很多个政府组成的一个政府体系，因此高度的集权不利于解决人类社会的问题。周恩来当年曾指出，官僚主义的存在，除了旧中国长期官僚统治留下的深远影响以外，还同当时中央高度集权的体制有联系。他指出，“权力过分集中时就会有偏向”，“很容易忽视发扬民主而犯官僚主义的错误”。所以，他多次强调：“中央与地方要相互影响，相互监督，不要以为只是上面对下面监督，下面同样要监督上面，起制约作用。”他甚至鼓励地方在必要时与中央“唱对台戏”。这是因为，“地方比较容易接触群众，接近实际，能更多地看到实际问题，局部问题和群众的眼前利益，这正好弥补中央的不足。”与此同时，他明确指出：“官僚主义不是能够一下子彻底反掉的”，“在中央工作过的同志以及省、地、县、区的各级领导，思想上一定要警惕，要接触实际，接触群众”，“加强调查研究工作，掌握情况的变化，以便及时地做出决定。”周恩来的上述言论虽然是针对官僚主义而发的，其实也是适用于社会的全局的，当然包括公共安全管理工作。高度的集权无益于群策群力，集思广益，在工作中也就难免脱离群众，脱离实际，就会走错路，走弯路，不利于我们的公共安全管理工作，因而不可取。 其次，我们也不能采取简单的分权，而是在中央统一领导、适度集中基础上的合理的、在法律框架下的分权。而此种分权的制度基础的核心在于：上级政府一定要运转稳定、高效，把责任和资源转移给下级政府，让地方政府有能力来承担发展和管理的责任，并且使公民能够发展组织良好的社会，有效参与地方的决策和监督。在此基础上，还要在积极的上级政府、负责任的地方政府和积极的公民社会三者之间建立起一种稳定的互动机制。由此，分权就有了良好的制度基础。整个社会就会有回应迅速的政策和服务，人民的幸福安康以及人类全面发展，也就有了良好的可持续发展的制度基础。这时候，即使有一些失控的问题，也很容易采取针对性的措施得以解决。 （2） 中央无力也没有必要完全包揽全国的公共安全事务。中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各个地区之间存在着较大的差异性，中央政府不可能制定出对各地都完全适用的政策、法律法规。从信息的角度去看，个人优于他人，家庭优于社会组织，而社会组织则优于政府。在政府内部，则是地方政府优于上级政府和中央政府。从可能性来看，地方政府未必能比中央政府掌握更多的有关地方性公益物品的需求信息，但是地方政府的确比中央政府更了解本地居民的需求。地方政府毕竟更加接近人民，更加关切地方百姓的需要。作为中央政府，一方面有动力和愿望做好公共安全工作（当然这也是其应尽的职责），但是由于公共安全属于地方公共物品，中央政府缺乏对当地地方知识的了解与把握，不能很好地根据实际情况因地制宜地从事监督工作，而往往只能是采取事后措施，即一旦发现有重特大事故就严厉地追究相关责任人的责任，这样做的效果并不理想。毫无疑问中央必须在公共安全领域发挥主导作用，但是实践也早已证明，由中央政府包揽地方事务的做法也超出了其能力。 （3） 实施中央与地方合理分权原则有利于更好地调动地方政府的积极性和主动性。地方作为国家整体的组成部分，一方面其迫于中央政府的压力，不得不关注公共安全问题，另一方面它也是具有自身利益要求的行政主体和经济实体，促进本地区经济和社会的稳定与发展是各地方政府的重要职责。因此，合理地下放给地方政府一些自主权，有利于更好地调动其积极性和主动性，从而制定出适合本地方的公共安全对策。此外2003年人类发展报告总结了世界各国最近20多年来分权化改革的经验，指出了合理下放给地方政府一些自主权，进行分权化改革对于人类发展具有八大好处：地方要求得到了快速回应；地方政府将有更大的责任感和透明度，腐败更少；地方基础服务得到改善；信息能够更好地流通，地方官员可以快速采取应变行动来对付潜在的灾害；发展计划有更多的持续性；解决冲突也更加有力；激发地方利益相关人的能力和动力；使人民在与他们的生活直接相关的公共政策制定中获得了更大的发言权，政治代表性更多。总起来说，就是合理的分权有利于更好地调动地方政府的积极性和主动性，有助于更好更快更稳定的多方面的发展。 世界各国在处理中央与地方关系上有几点值得我国借鉴。第一，在中央与地方关系中，中央政府占有主导地位，地方政府具有相当的自主性。不论联邦制还是单一制，中央政府都不同程度地运用政治和经济的特殊优势影响地方政府，但中央政府的主导地位并不意味着把地方完全管死，二者是可以并存的。第二，中央政府与地方政府的职责或事权有明确的划分，并以法律的形式固定下来。事权的划分一般主要依据范围原则，属于全国范围、跨多个地区的事务由中央政府承担，属于地方范围和一般区域性的事务由地方政府承担。总之，在公共安全管理工作中，我们应该贯彻中央与地方适度集中和合理分权的原则。 ……
《公共安全法学与法律法规概论》分上下两篇：上篇包括第一章到第九章，详述公共安全法的概念、渊源、体系、调整对象、基本原则、基本制度，以及公共安全法在我国法律体系中的地位等内容，以初步构建起公共安全法学体系；下篇则对中国现有的各个领域的公共安全相关法律法规，按照四大类做了简要的概述，以使读者全面具体地了解中国公共安全法的现状。《公共安全法学与法律法规概论》还附有2007年8月底通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，为读者提供最新的资料。
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