大国策
2009-5
人民日报出版社
唐晋 主编
344
关于“直接选举”至今仍有争议。民主意识落后、人口众多和幅员辽阔是限制直接选举的因素，但这个理由看起来并不充分。前苏联的幅员比我们大，他们却从1936年开始就实行从乡村至最高苏维埃的直接选举：印度人口也很多，但他们从迈向独立的1935年就开始推行全国范围的直接选举。直选和普选的关键在于组织和选举技术。 近几年，我国的体制内选举模式不断创新，其中人大选举由“确认性选举”向“竞争性选举”过渡。推动竞争性选举的深层动力，来自于社会利益结构的多元化，以及公民在制度框架内自发的政治参与热情。
法治成就大国——《大国策》系列丛书导言民间开始探试民主“水温” 公民参与形式的类型及其适用性 公民参政需求增长与制度回应的博弈 关系网络与当代中国基层社会运动 公民参与：公共政策合法性的路径选择 公民参与网络与公共政策过程的有效运行直选的障碍在于选举技术？ 选举技术与民主化进程 选举制度的类别及特点 中国选举制度的现状与趋向 区县人大代表选举中的选民参与 民主工具的开发与执政能力的提升“村官”海选 村民委员会选举选民参选率的综合比较 村民选举中的竞选策略 城市化中的农村民主选举 日常生活政治化与农村妇女的公共参与 两性政治参与的同与异 农民流动与村民自治无竞争，无选举“法庭误判”与“医院误诊”
民间开始探试民主“水温” 公民参与形式的类型及其适用性 孙柏瑛 在现代社会，公民参与是公共生活的重要组成部分。公民参与不仅在形式上和实质上赋予公民表达自己利益的机会，保证公民获得影响其自身生活质量的权利，而且它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系，保持了政府公共政策的合法性基础。 然而，对公民参与价值的理论认识并不意味着在现实生活中所有抽象意义上的公民参与形式都必然达成预期有效的结果。有时，参与行动由于需花费大量的时间和金钱而遭到降低效率的质疑；有时，参与过程由于无法满足充分的代表性要求而威胁到政策广泛合法性的基础；有时，参与形式或规模由于选择不适当而减损政策的制定、执行质量，并导致公民参与流于形式。因此，如何选择适当的公民参与形式，采取合理的公民参与方法，是我们思考增进公民参有效性，提升公共政策制定质量的一个重要问题。那么，我们应怎样判断公民参与形式的适当性，怎样评价一定决策环境下公民参与的有效性呢？本文从公共政策性质与公民参与目标两个维度，试图对公民参与形式进行分类研究，从而说明公民参与形式的功能和一般适用性。 公民参与形式的类型 公民参与形式是公民借以进入政策过程，影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段，它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略。从公民权角度讲，任何一种公民参与形式的实施，其最终目的都在于通过一定途径对那些关系公民生活质量的决策施加影响，从而维护自身的权利和利益。然而，在现实的政治过程中，一方面，由于公民参与形式选择可能受到公民自身参与时间、愿望和能力的限制，客观上约束了公民参与过程的规模、范围、层次、程度及频率；另一方面，由于公民参与是与政府双向互动和博弈的过程，政府基于其体制要求和可控能力的考虑，也约束甚至直接规定公民参与形式的选择，力图将参与形式纳入政府认定的要求或规范之中，使参与过程适应于政策制定的要求。所以，笔者认为，无论是公共管理者还是公民参与者，面对一项特定的公共政策议题，在决定采用哪种公民参与形式时，都应充分考虑和审慎设计具体方法和路径，根据特定公共政策议题的内在要求，理性地选择有针对性的公民参与形式。只有这样，才能既防止公民参与因规模、手段不适当而流于形式，无法产生实质影响力，又可以保证政府政策制定和执行的效率，保证公共事务管理的质量。 对公民参与形式进行分类，旨在发现各种公民参与形式的特征、实质和作用方式，理解公民参与行动的发展规律，探索特定公民参与形式的有效性基础。例如，美国学者谢尔？阿斯汀（sherrAmstein）提出的“公民参与阶梯理论”，就从政治体制演进与公民参与自主性程度之间关系的角度，将公民参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进发展的八种参与形式（参见表1）。尽管“阶梯论”的分类方式不能涵盖不同国家公民参与发展的特有路径，高级参与形式的标准相对模糊，但这一思想为人们探寻一国政治发展与公民参与水平间的关系，判断公民参与能力，寻求公民有序参与形式做了重要的理论提示。 在本文中，笔者在参照当代公民参与理论，尤其是约翰？c？托马斯“公民参与的有效决策模型”的基础上，从公民拟参与的政策议题性质和公民参与拟达成的目标两个维度，以分析公民参与形式有效性为研究方向，理性地考察了不同公民参与形式的作用及其对特定政策的适用性，力求为公共管理者与公民团体领导人选择有序的、有效的公民参与形式提供一些理论思考。 公共政策议题本身具有的性质及其制定要求，对公民参与形式的选择至关重要。因为它往往决定着公民参与的易进入程度，同时也影响到特定公民参与形式的可行性及其对政策制定影响能力的高低。其中最关键的政策因素包括： （1）政策议题的技术化或专业化程度，即政策制定或政策问题的解决是否涉及大量的专业知识与技术手段，这一条件可能约束公民参与的进入性，限制公民参与的深度和范围。 （2）政策议题的结构化程度，即政策问题的解决途径是否已经基本上稳定化、程序化了，不需要再进一步寻求其他替代的解决方案，这样，公民参与必须性的几率降低。 （3）政策制定的信息状况，即政府在政策形成中是否已经具备了比较充分的信息基础，对社情与民情是否充分了解，信息要求增加了对公民参与的需求。 （4）政策问题涉及的利益关系人状况，即相关政策会影响多大范围、什么层次利益群体的利益格局。政策问题涉及的利益关系人数量越大，参与的范围越广，参与的要求越高。 （5）政策被公众理解和接受的程度，即政策是否只有被公众充分理解、接受、合作，才能顺利执行，这与公民参与需求存在着正相关关系。 显然，以此角度判断公民参与问题，关注的焦点放在了公共政策制定的条件和质量要求上，更多地考虑公共政策的环境与需求状况。然而，仅有这一点是不够的。在政府与公民的互动过程中，公民的主动参与意愿和对特定参与目标的追求，同样深刻地影响着公民参与形式的选择及其有效性。 公民参与拟达成的目标主要从公民的立场考察其参与的动力和期望实现的目标，这常常决定着公民参与的意愿及采用的手段。主要影响因素有： （1）相关利益关系人与特定政策议题所涉及利益的密切程度，即政策的利益取向对相关利益关系人生活质量影响程度的高低。政策问题与公民团体利益得失关系越密切，公民参与的要求和程度越高，参与形式的选择就越广泛。 （2）公民实施参与行动力图达到的预期成果及可能性，即公民对可能达到的目的的心理预期状况。如果公民对参与结果及可能性预期较高，对影响决策结果的能力持比较乐观的态度，则公民会选择较深入的参与形式。反之，如果公民态度冷漠，参与能力有限，且参与组织化程度低，那么，公众对参与的心理预期较低，低度参与的形式就会成为选择对象。 （3）公民对政府的信任程度和对以往参与成果的态度。这表现为公众对政府信任度越高，对以往参与状况评价越高，深度的公民参与形式选择越有可能；反之，具有实质意义的公民参与形式选择就比较困难。 可见，理性设计和选择适宜的公民参与形式，是要对上述因素进行综合分析和平衡，选择那些既能满足政策制定质量，保证公共管理效能，又能激发公民参与积极性，保证公民实质影响力的参与形式。图1表现了在一定的目标约束条件下，公民参与形式的选择矩阵。 据此，我们可对公民参与形式做如下分类： （1）政府自主决策，公民无参与或低度参与。当政策议题呈现出较高专业化、技术化或结构化特征时，公众与该政策议题的利益关系密切程度无论是高是低，公共参与的代表性：程度和范围都会受到一定限制。公民要实现实质性的参与或对政策产生实质影响力，需要具有相应的职业化水平和充分的时间。因此，在这种状况下，一些公共政策过程有时采用小范围的专家参与方法，旨在论证政策的合法性与合理性；有时则采取低度的或形式上的参与途径，旨在了解公众对政策的基本态度。在这类参与形式下，公共政策过程主要通过政府自身的管理来完成。 （2）以获取政策信息为目的的公民参与。此类参与形式选择的主要目的在于为政府政策制定提供信息基础，而不是以授予公众实质影响力为宗旨。所以，此类参与形式选择、设计的目标，一是保证政策信息的完整性，二是保证信息的充分代表性，三是保证信息沟通过程的多向性和便捷性。为此，以获取政策信息为目的的公民参与并不一定要求参与形式的深度，但要确保参与形式的广泛代表性和沟通渠道的畅通性。现代信息技术为此类参与提供了重要的技术支持。其形式包括关键公众接触、公民调查、公民网上参与、公民投诉等。 （3）以政策接受和支持为目的的公民参与。此类公民参与形式设计的目的在于促进公民对公共政策的理解和接受，从而保证政策的顺利执行。毫无疑问，此类政策议题如果没有公民的广泛支持和合作，就根本得不到有效实施。因此，只有当公民经历与政府间的深度双向互动和充分对话，深入了解公共政策的目的，并将公共政策的制定和执行过程视为决定自身生活质量的一部分时，公共政策目标才能够达成。为此，在政策制定过程中，应选择一定深度、反复互动、赋予公民一定实质影响力的参与形式，从而不仅能够倾听公民的要求，而且能够保证公民拥有发言权和影响力。其形式包括公民大会、听证会、咨询委员会、调解斡旋等。 此类公民参与形式还可以根据公民利益取向和参与预期的分殊程度进一步细分。如果参与的公民群体利益和期望趋同，一般可以采取整体式磋商参与。形式。但如果参与的公民群体的利益和目标高度分化，利益关系人内部冲突严重，那么，参与往往采取兼顾代表陛和多元利益的分散一整合磋商形式。例如，分别举行的公民会议，保证代表性的听证会与咨询委员会，以及协调利益关系人的多方斡旋等。
通向大国之路的中国软实力 中国的崛起是在失去世界政治、经济、文明控制权150年之后的再度崛起。在全球经济危机的重创下，世界政治、经济、文化、战略格局面临新一轮洗牌。在千年一遇的机遇面前，中华民族、中国国民、中国政府应以怎样的大战略、大视野、大谋略、大胸怀应对新的世界秩序、迎接新的挑战？ 中国拥有世界上最庞大的智库机构，如中国社会科学院、中国科学院、国家发改委、中央党校、中央文献研究室、中央党史研究室、各高等院校、研究院所等，这些机构作为政府“外脑”，为中国最高决策层分析全球走势，为中国策，为国是谋。 《大国策》丛书集结当代中国顶级“谋士”和“智囊”，把中国的发展纳入国际视野和历史视野进行考察，立足中国崛起道路上的大战略、大课题，对崛起进程中的中国经济、政治、民主、软实力、民生、环境、能源、人口、国家安全等领域所涉及的战略问题发表国策诤言，直陈大国崛起进程中的危机和挑战，试图超越西方设定的现代化标准，跨越西方现代化“陷阱”，提出中国崛起的大对策、大方略。
民主只合适基层民主。