中国农民工若干问题研究
2007-7
中央编译
程新征
234
无
农业劳动力向工业部门转移，农村人口向城市转移是国家城市化过程中的一个普遍规律。由于国情不同，在不同国家、同一国家经济发展的不同阶段，农业剩余劳动力转移的规模、速度、形式、流向及对一国经济发展的影响等不尽相同。在工业化和城市化过程中，各国劳动者实现这一发展所采取的具体形式更是不同，英国是流民、美国是移民、俄国是解放农奴、日本是兼业农民和通勤农民、拉美是城市贫民，在中国就是农民工。各国劳动者的发展在从农奴或农民向雇佣工人转变的过程中，之所以采取了不同的经济形式，是由各国特殊的经济条件决定的。因而，通过对农村人口向城市转移的不同形式的分析，能够透视各国经济关系的特殊性和劳动者发展的特殊道路。 自20世纪80年代末以来的二十多年的时间里，我国竟有数以亿计的农民背井离乡，走进城市，汇成一支浩浩荡荡的农民工大军。他们用带茧的双手挖煤、采矿、架桥、铺路、建楼造厦，以神奇的力量改变着国家的面貌，创造着人间奇迹，为中国经济和社会的发展、为中国的现代化发展作出了巨大贡献。然而，农民工队伍来得突然，无论是对农民工自身，还是对社会和政府，都缺少应有的、必要的思想准备和理论支撑。于是，各种各样的问题便接踵而来，形成了具有中国特色的“农民工问题”。 就农民工自身而言，他们在激烈的竞争中大浪淘沙，起伏沉沦，只能任由“自然法则”摆布。他们在劳动和生活过程中遇到的是超强度的劳动、低廉的报酬、恶劣的工作和生活环境、世人的冷眼和歧视等。他们具有的是不怕吃苦，不怕牺牲的精神。 对社会来说，农民工为农村工业化准备了初始条件，为农村城镇化提供了充足动力，同时也为解决“三农”问题找到了突破口，促进和加快了社会经济的发展和繁荣。但是，社会没有为其创造和提供一个和谐的工作和生活环境。农民工在子女上学、医疗保障、社会福利、社会治安等方面遇到的问题层出不穷。 对政府来说，由于农民工问题触及的是城乡二元经济结构、工业化、城镇化和市场化等深层次的问题，加之资金短缺、体制不顺、法规不健全，一时难有良策。 面对着亿万农民工，我们应当思考的是：在社会主义中国，城市化、工业化的道路究竟应当如何抉择；欧洲“原始资本积累”是否具有普遍性的规律；中国农民工能否避免欧洲工业化劳动者的悲惨命运和遭遇。然而，农村过剩人口转移是当代发展中国家面临的普遍问题。迄今为止，除了反面的教训。还没有一个成功的先例。中国下一步的路该怎么走，是把亿万农民工这支产业大军引上“共同富裕”之路，还是让他们流落在城市成为贫民？ 市场化改革是历史的必然选择。但是，决不能把亿万农民工的命运交由市场摆布。嫌贫爱富、凌弱倚强，是市场的天性；贫富分化是市场自发的趋势。但我们的国家是社会主义国家，我们的政府是社会的公仆，决不会充当人格化资本的代言人，决不会以利润最大化作为行为的宗旨，决不能在市场大潮中沦为冷血的经济动物。对农民工这个生活在社会底层的弱势群体，需要的不是公仆们的怜悯、同情，而是要从制度、体制、政策上消除产生弱势群体的根源，真正让农民工分享到发展和改革的成果。 当前，农民工问题已经开始引起了党和政府的重视。中国政府已经启动了庞大的农民工政策改革历程，从国务院总理亲自为农民工追讨工资，到《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的出台，无不表明中国政府的勇气与决心。但是，农民工问题是一个历史问题，涉及面既广又深，完全解决还有待长期的努力。 最后，仅以此书献给你们——农民工兄弟姐妹！ 作者 2007年3月 后记 农民工是在我国经济体制改革和现代化进程不断加快的大背景下诞生的一个特殊社会群体。它的产生和发展既具有其他国家现代化中所呈现出的一般特征，又浓厚地凸现出中国特色。政府、理论工作者和社会各界如何对待这一群体，这一群体最后又向何处去，不仅直接关系社会主义新农村的建设，而且关系我国整个现代化的进程，关系整个国民经济的发展与社会的稳定。本书主要从经济学的视角，对涉及农民工的产生原因、生存状况、社会贡献以及所带来的社会问题等一些重大理论和实践问题进行了较为系统和深入的研究。 我对农民工问题的调查和研究是始于2002年底参加了教育部人文社会科学研究项目《现阶段我国城市农民工问题研究》课题的研究。在完成课题任务的过程中，我两次到广东省进行调研活动，接触了许多事例，感触颇深。 在本书的写作过程中参阅和吸取了国内外同行的研究成果，对在本书稿中所引用的文献资料的作者，在此表示深深的感谢。由于篇幅所限，有些研究成果的出处未能详尽列举，敬请见谅。 在写作过程中，我深知农民工问题是一项庞大而复杂的系统工程，需要社会各界人士的共同勉力和不断探索。我所做的工作只是为这一重大理论和实践问题略尽绵薄之力，以求抛砖引玉。再则，由于作者水平有限，错误和不足之处在所难免，凡有不准确、不全面之处，敬请专家学者指正。 作者 2007年3月
农业劳动力向工业部门转移，农村人口向城市转移是国家城市化过程中的一个普遍规律。自20世纪80年代末以来的二十多年的时间里，我国有数以亿计的农民背井离乡，走进城市，汇成一支浩浩荡荡的农民工大军。 于是，各种各样的问题便接踵而来，形成了具有中国特色的“农民工问题 ”当前，农民工问题已经开始引起了党和政府的重视。本书主要从经济学的视角，对涉及农民工的产生原因、生存状况、社会贡献以及所带来的社会问题等一些重大理论和实践问题进行了较为系统和深入的研究。
程新征，男，山西临猗人，1960年生。现为山西大学政治与公共管理学院副教授，硕士研究生导师。主要从事社会主义经济理论与实践方向的研究。近年来，先后参加国家社会科学基金研究项目2项、教育部人文社会科学研究项目1项、山西省级项目5项。在《当代世界与社会主义》等学术刊物上发表论文、调研报告30多篇。著有《领导八维：领导艺术之魂》、《马克思主义政治经济学原理多媒体课件》以及主编、参编高校“两课”教材4部，获省教学、科研成果奖多项。
前言第一章 农民工的产生与发展1.1 现代化进程与农民工1.2 农民工产生的原因分析1.3 农民工发展的基本概况第二章 农民工群体特征及状况2.1 农民工的群体特征2.2 农民工的行业分布状况2.3 农民工的生存状况第三章 对农民工的社会历史评价3.I 对农民工作用的积极评价3.2 农民工带来的社会问题第四章 农民工政策演进及制度创新4.1 农民工政策的演进和制度创新4.2 收容和遣返制度的历史反思4.3 “组织起来、切实维权”与工会行动第五章 发展中的农民工间距探索5.1 对“民工荒”的探析5.2 农民工换代问题探索第六章 农民工将在现代化实践中宪成使命6.1 农民工身份的演升6.2 农民工问题的解决终是一个长期过程6.3 农民工将在现代化过程中完成其使命6.4 农民工正在铺筑着中国现代化的道路附章 英、法、健农村劳动力转移问题研究1.英国农村劳动力转移的概况及政府的政策2.德国农村劳动力转移的概况及政府的政策3.法国农村劳动力转移的概况及政府的政策参考文献后记
5．2．1 新一代农村工的变化和特征 对于一代农民工，由于他们中的绝大部分人受教育程度非常低，在城市中主要从事露天重体力劳动，多数人还要兼顾农村的田地，属于流动性极强的群体。曾经一度被称为“盲流”。这一代农民工在二元结构下很难获得城市居民的认可，加上无法享有城市的福利待遇和社会保障，他们对城市的认同感不高，很难居留在城市。随着年龄的增长，这部分人在城市里面无法找到工作后，开始大量退回农村，基本是出来多少就回去多少的。 与上代相比，第二代农民工具有如下特征： 1．文化程度有所提高。与一代农民工不同，第二代农民工无论在受教育程度，还是在工作条件上，都要优于一代农民工。对农民工的年龄结构的调查显示，目前16—30岁的占61%，31—40岁的占23%，41岁以上的占16%。这些农民工的文化程度虽然依旧较低，但是初中文化程度的已经占66%，高中文化教育的占11.5%，并且这部分人中有16%-30%的人接受过就业培训。 调查还显示，在农村，越来越多的毕业生离开校园即加入进城务工的行列，他们的人数占农民工总数中的第一位。特别是女性青年农民工，外出前是在校生的比例显著高于男性。据北京市的最新调查，新一代农民工中，初中文化程度的占52.2%，高中及中专文化程度的占32.7%。 2．从事的行业有了变化。尽管他们在城市从事的职业还是属于劳动密集型工作，但是就业结构有所改变，越来越多的农民工进人工厂、车间，在相对好的环境里从事劳动工作。调查显示，目前农民工中，从事制造业的占30.3%，建筑业占22.9%，餐饮、服务、批发零售业占21.7%，其他占25.1%。 3．农业生产技能减少。第二代农民工尽管在户籍上还是归属于农民，但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本技能。他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。 4．城市生活的烙印加深。第二代农民工虽然也存在身份认同的困境，但是城市生活、工作的经历改变了他们的思想观念，他们开始有了较强的主体意识，不再认可自己的农民身份，对家乡的社会认同程度在下降，对城市的认同程度高于一代农民工，也更加倾向于城市的生活方式和交往方式。与他们的父辈不一样，“想长期在城里安家立业”是多数青年农民工的第一选择。 第三代农民工是一个比较含混的概念，因为这个群体的实际发展情况取决于我国户籍制度改革和社会保障制度的施行情况，还取决于农村社会发展的实际。但是有一点可以肯定，就是现在生活在城市里的农民工子女，他们对城市的认同度比起他们的祖辈、父辈要高得多。随着政府提供给农民工的保障逐步到位，这些孩子将在城市里接受较为完备的教育，甚至将来可能获得与城市孩子一样的升学机会。这些孩子更加不具备农村生产、生活的各种技能和常识。对于土地的疏离感也更加强烈。他们中的许多人一方面感受到城市带给他们的不适应，另一方面他们几乎认为自己就是城里人，让他们回到偏远的农村从事繁重的农业劳动几乎不可能。这个庞大的“三代农民工”可能跟父辈一样，由于长期在城市生活、发展，接受先进的文化教育和丰富的资讯，他们的主体意识会更强，也会在学习城市的各种规范中培养现代化必须的基本素质，获得适应社会化生产的技能。事实上，这个过程的持续演进，契合了党和政府提高人民素质的基本要求，可能成为我国实现工业化、城镇化的重要助推力量，并培训出和谐社会必需的具有较高素质的建设者。 5．2．2 “第二代农民工”的市民化面临严峻挑战 目前，我国农民工市民化面临的前沿挑战是20世纪80年代以后出生的第二代农民工的市民化。随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，第二代农民工陆续进入城市并成为农民工的主体。这部分人成长的社会环境和家庭环境与其长辈发生了很大的变化，他们在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面与第一代农民工也迥然不同，他们的“城市梦”也比他们的父辈更执著，他们中间大多数人不愿意在结束了若干年的打工生涯后回乡务农，而且更加值得关注的是他们中间绝大多数根本没有务农的经历和经验。 第二代农民工及其市民化面临的挑战突出表现在： （1）他们的劳动供给和就业行为明显不同于第一代农民工。在不同时代成长的农民工有着不同的阅历和自身不同的特点，导致他们追求目标、偏好等不同，因此，仅仅将农民工视为同质群体的传统研究方法不能了解当今农民工劳动市场的供求状况。从经济学的角度说，第二代农民工因为他们的效用和目标函数与第一代农民工的差异导致了他们的劳动供给函数及其在劳动力市场的供求均衡点与厂商需求之间存在“缺口”而出现“民工荒”现象。 （2）他们对社会保障的需要胜过第一代农民工。在心态和观念上，第一代农民工更接近于农民，对城市认同感较低，即使在城市中无法生存时，还有回乡务农的最后一条退路。第二代农民工更接近于市民，对城市的认同感较高，但与城市劳动力相比，由于缺乏必要的专业技能和进人正规就业市场的本领，心中过高的期望与所面对的非正规就业市场，形成巨大落差，在城市中无法实现真正立足，但也不愿甚至没有能力退回到农村中务农，成为了城市和农村之间真正的“两栖人”。第二代农民工不仅需要劳动权益的保护，而且需要社会失业救急网络的保障。 （3）他们的市民化问题如不能顺利解决，将直接关系到城乡的社会稳定。与第一代农民工相比，第二代农民工是更需要市民化、也是更容易市民化的群体。他们更加渴望城市的文明，意识和行为已接近于城市人，但因为个人、制度和市场等多方面原因依然滞留在农民工队伍中。随着第二代农民工进入城市的规模越来越大，如果长期不能迈过市民化这道“门槛”，累积到一定时期和规模时很有可能引发为比较严重的社会问题。 5．2．3 实现代际顺利转换，促进社会和谐 首先，要加大农民工利益维护和保障的制度建设。从实践层面看，我国的农民工问题主要体现在工资偏低，拖欠工资现象较为严重；劳动时间较长，事故易发，社会保障程度偏低；培训就业、子女上学、生活居住条件还存在较大困难；有效的利益维护机制尚未建成等问题。这些问题需要政府出面予以解决，并引导社会力量关注农民工的利益维护问题，避免他们成为城市中既缺乏保护也缺乏约束的社会群体。 其次，第二、三代农民工在城市的长久居住要求城市管理者在协调利益、配给资源上作出更大的努力，确保农民工共享增长的福利。这个过程与和谐社会建设相契合，需要城市管理者将农民工问题和城市低收人群体的利益维护统筹考虑。同时要在农村建立健全农民的社会保障体系。 第三，劳动力输出地和用工单位要加大外出农民工的培训力度，提高他们的劳务技能。我国已经制定的全国农民工培训规划和“农村劳动力转移培训阳光工程”需要得到政府和社会力量的共同支持。 第四，随着农民工大量离开土地进人城市，在解决农民工后顾之忧的同时，如何做好农民工的土地安置、解决农村存在的土地撂荒问题就显得十分重要了。农村土地规模经营的速度有可能大大加快，相应的土地政策也需要进一步调整完善。当前需要把农村失地农民的利益保障和农民工问题统筹考虑。避免由于土地问题造成的社会不稳定。 第五，在宏观上加强对农民工流动的引导。这个问题的解决需要从新农村建设中寻找对策。新农村建设需要有效的产业支撑，即要通过发展农村经济加大农村人口就地转化的力度。因此，结合新农村建设，完善农村环境，推动农村产业发展，实现农业收入增长，把目前我国农村尚有的1.5亿-1.8亿富余劳动力中的一大部分就地消化，这将极大缓解城市的就业压力，并且有可能将熟悉工业技术的第二代农民工吸引回农村从事工业生产。 ……
农民工是在我国经济体制改革和现代化进程不断加快的大背景下诞生的一个特殊社会群体。它的产生和发展既具有其他国家现代化中所呈现出的一般特征，又浓厚的凸现出中国特色。
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5．2．1 新一代农村工的变化和特征
对于一代农民工，由于他们中的绝大部分人受教育程度非常低，在城市中主要从事露天重体力劳动，多数人还要兼顾农村的田地，属于流动性极强的群体。曾经一度被称为“盲流”。这一代农民工在二元结构下很难获得城市居民的认可，加上无法享有城市的福利待遇和社会保障，他们对城市的认同感不高，很难居留在城市。随着年龄的增长，这部分人在城市里面无法找到工作后，开始大量退回农村，基本是出来多少就回去多少的。
与上代相比，第二代农民工具有如下特征：
1．文化程度有所提高。与一代农民工不同，第二代农民工无论在受教育程度，还是在工作条件上，都要优于一代农民工。对农民工的年龄结构的调查显示，目前16—30岁的占61%，31—40岁的占23%，41岁以上的占16%。这些农民工的文化程度虽然依旧较低，但是初中文化程度的已经占66%，高中文化教育的占11.5%，并且这部分人中有16%-30%的人接受过就业培训。
调查还显示，在农村，越来越多的毕业生离开校园即加入进城务工的行列，他们的人数占农民工总数中的第一位。特别是女性青年农民工，外出前是在校生的比例显著高于男性。据北京市的最新调查，新一代农民工中，初中文化程度的占52.2%，高中及中专文化程度的占32.7%。
2．从事的行业有了变化。尽管他们在城市从事的职业还是属于劳动密集型工作，但是就业结构有所改变，越来越多的农民工进人工厂、车间，在相对好的环境里从事劳动工作。调查显示，目前农民工中，从事制造业的占30.3%，建筑业占22.9%，餐饮、服务、批发零售业占21.7%，其他占25.1%。
3．农业生产技能减少。第二代农民工尽管在户籍上还是归属于农民，但是他们中的多数人实际上从离开学校后就进城务工了，很少参加农业劳动，不具有农业生产的基本技能。他们中的多数人如果回到农村，将很难胜任农业生产。
4．城市生活的烙印加深。第二代农民工虽然也存在身份认同的困境，但是城市生活、工作的经历改变了他们的思想观念，他们开始有了较强的主体意识，不再认可自己的农民身份，对家乡的社会认同程度在下降，对城市的认同程度高于一代农民工，也更加倾向于城市的生活方式和交往方式。与他们的父辈不一样，“想长期在城里安家立业”是多数青年农民工的第一选择。
第三代农民工是一个比较含混的概念，因为这个群体的实际发展情况取决于我国户籍制度改革和社会保障制度的施行情况，还取决于农村社会发展的实际。但是有一点可以肯定，就是现在生活在城市里的农民工子女，他们对城市的认同度比起他们的祖辈、父辈要高得多。随着政府提供给农民工的保障逐步到位，这些孩子将在城市里接受较为完备的教育，甚至将来可能获得与城市孩子一样的升学机会。这些孩子更加不具备农村生产、生活的各种技能和常识。对于土地的疏离感也更加强烈。他们中的许多人一方面感受到城市带给他们的不适应，另一方面他们几乎认为自己就是城里人，让他们回到偏远的农村从事繁重的农业劳动几乎不可能。这个庞大的“三代农民工”可能跟父辈一样，由于长期在城市生活、发展，接受先进的文化教育和丰富的资讯，他们的主体意识会更强，也会在学习城市的各种规范中培养现代化必须的基本素质，获得适应社会化生产的技能。事实上，这个过程的持续演进，契合了党和政府提高人民素质的基本要求，可能成为我国实现工业化、城镇化的重要助推力量，并培训出和谐社会必需的具有较高素质的建设者。
5．2．2 “第二代农民工”的市民化面临严峻挑战
目前，我国农民工市民化面临的前沿挑战是20世纪80年代以后出生的第二代农民工的市民化。随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，第二代农民工陆续进入城市并成为农民工的主体。这部分人成长的社会环境和家庭环境与其长辈发生了很大的变化，他们在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面与第一代农民工也迥然不同，他们的“城市梦”也比他们的父辈更执著，他们中间大多数人不愿意在结束了若干年的打工生涯后回乡务农，而且更加值得关注的是他们中间绝大多数根本没有务农的经历和经验。
第二代农民工及其市民化面临的挑战突出表现在：
（1）他们的劳动供给和就业行为明显不同于第一代农民工。在不同时代成长的农民工有着不同的阅历和自身不同的特点，导致他们追求目标、偏好等不同，因此，仅仅将农民工视为同质群体的传统研究方法不能了解当今农民工劳动市场的供求状况。从经济学的角度说，第二代农民工因为他们的效用和目标函数与第一代农民工的差异导致了他们的劳动供给函数及其在劳动力市场的供求均衡点与厂商需求之间存在“缺口”而出现“民工荒”现象。
（2）他们对社会保障的需要胜过第一代农民工。在心态和观念上，第一代农民工更接近于农民，对城市认同感较低，即使在城市中无法生存时，还有回乡务农的最后一条退路。第二代农民工更接近于市民，对城市的认同感较高，但与城市劳动力相比，由于缺乏必要的专业技能和进人正规就业市场的本领，心中过高的期望与所面对的非正规就业市场，形成巨大落差，在城市中无法实现真正立足，但也不愿甚至没有能力退回到农村中务农，成为了城市和农村之间真正的“两栖人”。第二代农民工不仅需要劳动权益的保护，而且需要社会失业救急网络的保障。
（3）他们的市民化问题如不能顺利解决，将直接关系到城乡的社会稳定。与第一代农民工相比，第二代农民工是更需要市民化、也是更容易市民化的群体。他们更加渴望城市的文明，意识和行为已接近于城市人，但因为个人、制度和市场等多方面原因依然滞留在农民工队伍中。随着第二代农民工进入城市的规模越来越大，如果长期不能迈过市民化这道“门槛”，累积到一定时期和规模时很有可能引发为比较严重的社会问题。
5．2．3 实现代际顺利转换，促进社会和谐
首先，要加大农民工利益维护和保障的制度建设。从实践层面看，我国的农民工问题主要体现在工资偏低，拖欠工资现象较为严重；劳动时间较长，事故易发，社会保障程度偏低；培训就业、子女上学、生活居住条件还存在较大困难；有效的利益维护机制尚未建成等问题。这些问题需要政府出面予以解决，并引导社会力量关注农民工的利益维护问题，避免他们成为城市中既缺乏保护也缺乏约束的社会群体。
其次，第二、三代农民工在城市的长久居住要求城市管理者在协调利益、配给资源上作出更大的努力，确保农民工共享增长的福利。这个过程与和谐社会建设相契合，需要城市管理者将农民工问题和城市低收人群体的利益维护统筹考虑。同时要在农村建立健全农民的社会保障体系。
第三，劳动力输出地和用工单位要加大外出农民工的培训力度，提高他们的劳务技能。我国已经制定的全国农民工培训规划和“农村劳动力转移培训阳光工程”需要得到政府和社会力量的共同支持。
第四，随着农民工大量离开土地进人城市，在解决农民工后顾之忧的同时，如何做好农民工的土地安置、解决农村存在的土地撂荒问题就显得十分重要了。农村土地规模经营的速度有可能大大加快，相应的土地政策也需要进一步调整完善。当前需要把农村失地农民的利益保障和农民工问题统筹考虑。避免由于土地问题造成的社会不稳定。
第五，在宏观上加强对农民工流动的引导。这个问题的解决需要从新农村建设中寻找对策。新农村建设需要有效的产业支撑，即要通过发展农村经济加大农村人口就地转化的力度。因此，结合新农村建设，完善农村环境，推动农村产业发展，实现农业收入增长，把目前我国农村尚有的1.5亿-1.8亿富余劳动力中的一大部分就地消化，这将极大缓解城市的就业压力，并且有可能将熟悉工业技术的第二代农民工吸引回农村从事工业生产。
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归根到底，农民的权利要得到法律上的保障，遵循市场经济的自由流动秩序