中国城乡基层组织体系重构研究
2010-4
知识产权出版社
徐汉国
283
社区可以视做聚居在某一地域内的、互相关联的若干社会群体（家庭、民族）、社会组织（机关、团体等）的总和。这个生活共同体具有共同利益、相互互动，具有心理认同。但是现在有谁把自己所在的社区、居住区当做自己的理想之地？外来的人口在拼命的为追求这座城市的户籍而奔波，无暇顾及社区的存在，而原有居民，在不断地挑选自己的理想住所，居住区或居住小区总是处在高度的流动之中，谁也不去爱惜。 由于原有的社会管理制度和体制并没有随着社会的变化而相应的变革，结果导致了不安全性增加了，人们只好住在一个被锁住的鸟笼中，人们的自由没有了，主动性、积极性、创造性没有了，就不再把所在地当做自己的家园，城市和乡村失去了灵魂和方向，也就失去了活力和生机。 不仅仅如此，与计划体制时期许多矛盾聚集在“单位”不同，当前，随着市场经济的发展，各种社会问题，诸如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保障问题、困难群体救助问题、戒毒问题、医疗卫生服务问题、社会治安问题等都向社区聚集，社区组织在调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中处于“前沿”地位。社区成为社会建设和管理的基础环节，政府在行使卫生、教育、就业、治安、社会保障等方面职能越来越离不开社区的支持和配合。据不完全统计，目前，社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等100多项管理和服务工作，社区已成为城乡社会建设和管理的重要组成部分。随着企业承担的社会职能逐步向社会转移，越来越多的原来由企业管理的离退休人员陆续移交给社区管理。在城镇化进程中越来越多的农村人口向城市转移，更多的农民转变为城市居民，流动人口与城镇居民之间、老居民与农转居人员之间的交流融合和相互适应将更突出。同时，社会发展中不断涌现的新问题，如禁毒、社区矫正等，将会成为社区的新任务。 杜赞奇内卷化现象值得反思。杜赞奇最早使用“内卷化”是用它来描述政治过程而非经济现象，它所揭示的现象已脱离了原词本意。
乡政村治格局的确立和集体企业改制导致城乡基层公共领域扩展，而原有的基层公共组织并没有多少改进，致使所耗费的社会资源不足以弥补私人价值的损耗从而出现基层公共治理的内卷化。其原因是城乡社区公共组织并不是一个协作的系统，而是个连体婴。这个连体婴只有一个身子却长了两个脑袋。既是政治组织，也要靠市场来度量。这样就形成了一种以城乡基层党组织为主体的组织体系，这种组织的权力边界并不严密，在实际运作过程中产生过变异，要么是公共企业性质的人民公社，要么是营利性的公司结构。 因此，必须对基层公共组织做外科手术，使它的边界清晰地分为两个相互关联但又不从属的组织，一是执行公共管理职能的公共组织，二是发展和管理经济的合作经济组织。这是解决公共管理内卷化的根本出路。
1 导言1.1 静悄悄的革命1.1.1 基本事实1.1.2 城乡社区公共领域的扩展1.2 公共管理的内卷化1.2.1 内卷化的内涵1.2.2 公共管理内卷化的具体表现形式1.3 城乡社区是一个利益相关者的有机集合1.3.1 城乡社区的构成1.3.2 城乡社区的性质1.4 公共管理在于创造公共价值1.4.1 失地农民和“无农”村如何发展1.4.2 如何有效引导和管理流动人口1.4.3 如何重塑社会资本与信任1.5 分析单位1.5.1 李培林的疑问1.5.2 公共组织和私营组织的区别1.5.3 组织的边界1.5.4 基层组织的涵义以及它的变迁1.5.5 基层组织是个连体婴1.5.6 基层组织作为研究单位1.6 方法与资料1.6.1 研究方法1.6.2 资料来源2 从村庄自治到社区发展2.1 村庄自治的研究2.1.1 乡政村治的研究与探索2.1.2 国家与社会关系的研究途径2.1.3 张静的反驳2.1.4 制度主义的视野2.1.5 治理和善治研究2.1.6 小结2.2 社区发展研究2.2.1 社区研究2.2.2 小结2.3 理论模型3 公共组织理论研究与实践3.1 西方公共组织理论与实践3.1.1 传统公共组织理论3.1.2 政府再造理论与实践3.2 我国的政府改革实践与理论3.3 小结4 基层组织的公共治理结构4.1 引言4.2 社区公共组织的目标4.2.1 公共产品的定义4.2.2 社区公共产品的分类与特征4.2.3 社区公共产品的判断标准4.3 社区公共组织的治理结构4.3.1 社区组织的内部结构4.3.2 委托-代理问题：道德风险和逆向选择4.3.3 公共治理结构：一种象征性契约4.4 社区公共产品供给机制4.4.1 “一事一议”的困惑4.4.2 集体经济组织的内部缺陷4.4.3 建立合作经济组织4.5 小结5 对两种社区公共组织体系的分析5.1 作为公共企业的人民公社5.1.1 人民公社的组织目标5.1.2 人民公社的治理结构5.1.3 人民公社的基本特征5.1.4 人民公社的绩效5.1.5 南街村的未来5.2 作为营利性公司的社区组织体系5.2.1 基本概况5.2.2 市场情形下的公共产品的生产与消费5.2.3 市场情形下的组织结构和绩效6 中国城乡社区组织体系的重构6.1 城乡社区管理的目标模式6.1.1 城乡社区管理的目标定位6.1.2 建立社区体制的依据和原则6.1.3 社区管理需要解决的问题6.1.4 城乡社区内部结构与职能6.2 目前城乡社区管理模式存在的问题6.2.1 目标定位不明确6.2.2 城乡社区组织并不是一个协作的系统6.2.3 目前存在的社区管理模式没有突出基层组织的主动性6.3 重构城乡社区的组织流程6.3.1 重塑社区组织流程的基本思路6.3.2 重构后的社区组织机构和职能定位6.3.3 核心问题是处理乡镇（街道办）与村委会（居委会）之间的关系6.3.4 实现社区党政权力对接6.3.5 探索社区公共治理的分权与制衡机制6.3.6 建立和形成新的社区管理理念7 高井村社区管理实践的剖析7.1 高井村的经济社会发展概况7.2 高井村社区管理的主要内容7.3 高井村社区管理的基本特征7.4 高井村社区管理的成功经验8 高井村组织业务流程的转换与组织体系的重构8.1 原有村组织的优化8.1.1 党支部与村委会的关系8.1.2 原有职能的转化8.1.3 新职能部门的设立8.2 NGO的兴起8.2.1 非公经济企业协会8.2.2 老年志愿者协会8.2.3 非营利组织在社区公共管理中的作用8.3 小结9 创造公共价值9.1 安置失地农民就业9.1.1 “50米路60人扫”9.1.2 影响失地农民就业的供给因素9.1.3 影响失地农民就业的需求因素9.1.4 高井村安置失地农民就业的实践9.1.5 高井村安置失地农民就业的两大特色9.1.6 高井村安置失地农民就业的启示9.2 有效引导和管理流动人口9.2.1 引子9.2.2 高井村辖区流动人口特点9.2.3 高井村有效管理流动人口的实践9.2.4 高井村流动人口管理的启示9.3 社会保障9.3.1 失地农民最需要什么9.3.2 高井村建立社会保障的实践9.3.3 高井村社会保障模式的启示9.4 现代公共卫生9.4.1 高井村卫生公共体系现状9.4.2 高井村构建公共卫生村的思路和实践9.4.3 高井村建设现代公共卫生村的启示9.5 拆迁及拆迁后的管理问题9.5.1 拆迁现象引人关注9.5.2 两种不同的拆迁方式及其后果9.5.3 小结10 社会资本的重塑10.1 社会资本的内涵10.2 高井村重塑社会资本的实践10.2.1 信任是社会资本的本质10.2.2 正式组织是构筑社会资本的桥梁10.2.3 民间组织是社会资本的根基10.2.4 社会资本需要潜移默化来实现10.3 社会资本所体现的公共治理理念10.3.1 社区组织管理所形成的价值理念10.3.2 社区居民整体行为的价值理念10.3.3 制度理念10.4 小结11 政策建议11.1 加快城乡基层组织改革，理顺基层管理体制11.2 强化社区公共管理和服务11.3 建立社区建设的经费投人机制和多元合力机制11.4 积极引导和培育民间组织，重塑社区社会资本11.5 发展和培养社区管理人才11.6 树立城乡社区管理新理念11.7 深入探索中国特色城乡社区有效的管理模式结束语：历史能倒转吗参考文献后记
（二）乡村集体企业的改制所带来的变化 乡村集体企业的改制所带来的去政治化与去社区化，对农村社会发生了深远的影响，原有的乡村社区整合方式、乡村干部核心的社会结构，以及社区的公共生活都面临着新的转型。 毛丹对20世纪90年代中后期基层组织的分析非常经典，下面就是对毛丹的分析所作的简要概述。 毛丹把后苏南模式和后温州模式的经济称之为新经济。新经济产生两种基本倾向：一是原乡村集体企业出现去政治化和去社区化；二是资本的权力化。 他认为苏南模式的核心有两点：一是社区共有制；二是乡村干部核心的社会结构。只有在社区共有制的前提之下，乡村企业才有义务、有可能承担基层政权的社会性和政治性的要求。随着集体产权的解体和明晰化，社区共有制逐步衰落。乡镇企业无须再对乡村集体承担义务，它面对的只是一个个分散的股东（村民）。社区共有制的衰落实际上意味着原来那种乡村社会主义的集体传统发生了转型；而去政治化，所必然导致的干部核心社会结构的解体则加速了这一进程。 1.乡村干部核心社会结构的解体 所谓干部核心社会结构，主要是从村企同构和社会分层的角度来阐明的，在苏南模式改制之前，乡村干部不仅具有组织资源上的优势，而且同时具有经济资源和社会关系资源上的优势。干部核心社会结构的一个显著特点就是社会分层上的科层化倾向，也就是说政治精英、经济精英不仅是高度重合的，而且其权威的高低也基本上与科层制体系相重合。干部核心社会结构的解体，一方面使村庄内部的精英发生了分化，使村民们拥有了更多的流动选择，同时它破坏了原集体经济之下社区再分配的原则，实际上预示着村庄内部、企业内部分化的加剧。二是村企的利益开始分化，成为两个具有各自相对独立利益的实体。村企利益的分化不仅使党委或支部书记一董事长、村长一总经理的村企同构格局解体，而且使村庄在协调村企关系、村庄外部关系以及村庄内部各组织之间的关系上出现了一定的真空。
