治安管理处罚法的具体适用问题
2006-2
中国人民公安大学出版社
余凌云
522
1957年10月22日，国务院公布《治安管理处罚条例》。1986年9月5日，六届全国人大常委会第十七次会议通过《治安管理处罚条例》，并于1994年5月12日由八届全国人大常委会第七次会议修订。十届全国人大常委会第十二次会议于2004年lO月22日首次审议治安管理处罚法(草案)。十届全国人大常委会第16次会议于2005年6月26日再次审议治安管理处罚法(草案)。十届全国人大常委会第十七次会议于2005年8月28日表决通过治安管理处罚法，该法将于2006年3月1日起实施。 我们追踪、研究治安管理处罚法的立法动向与修改内容已经很长时间了。之所以特别关注该立法，是因为治安管理处罚法对警察行政执法极其重要。在正式的征求意见中，我们也向全国人大法工委提出了修改与完善的意见。总体来讲，治安管理处罚法对以往实践中反映出来的问题，特别是社区居民普遍反映强烈的问题，如生活噪音、饲养宠物等，都作出了恰当的规定。但是，在我们看来，该法仍然有不少缺憾。 在本书的组织撰写中，我特别希望能够紧密结合长期治安处罚执法经验。反映其中棘手问题和难点问题，弄清罪与非罪、此违法行为与彼违法行为、违法与不违法之间的界限，写出浓浓的实践韵味。这对于我们从事警察法学研究的学者、研究生来讲，应该具有比较得天独厚的条件，因为在长期的治安管理与处罚实践中，基层反映出来的问题已经比较多，有关这方面的研究也不少，非常值得我们去认真梳理和进一步研究。治安管理处罚法颁布之后，我应邀到很多地方和单位作讲座，并且给警衔班作专题报告，在与基层公安机关领导和民警的交流以及咨询中，我了解了很多实施中可能会遇到的问题，因此，在本书中对基层公安机关领导和民警提出的问题作了回应。当然，最后在统稿过程中，我时时感到，大家虽然作了很大的努力，但是仍然没有真正达到我原先的预期。而且，书中错误也在所难免，恳请读者批评指正。 在本书的体例上，我没有完全按照治安管理处罚法的立法体例，而是将每类违法行为分别作为一编，详加研究，将量罚和程序部分另外作为一编。而且，是采取专题研究的形式，不要求体例上与法律相一致，而是通过一个个“点”的研究，最终形成“面”的格局。 需要说明的是，我始终觉得治安管理处罚与刑法之间的理论基础并不完全一致，而且，我们的研究要更加注重解决实际问题。所以，比如，在具体违法行为的构成上，我没有完全采取刑法的责任构成四要件说，一般不谈客体问题，因为客体太虚，对治安处罚的量罚没有很大意义。很多情况下也不谈主观方面，因为治安违法行为多为秩序犯，只要客观上有破坏秩序的行为，就足以构成。因此，在实际执法中，除非法律明确要求必须查明主观状态，一般情况下，公安机关只要查实当事人客观上实施了违反治安管理的行为，不管其是否明知该行为是治安管理处罚法禁止的，对危害结果的发生是否持故意或过失心态，都一律处罚。不宜过多地纠缠于主观问题。对主体问题，也是突出特殊主体的要求，一般情况下均为一般主体，没有反复介绍的必要。再比如，预备、未遂问题，由于治安上的违法行为危害轻微，所以，对于预备行为一般不处罚，对未遂行为则应比照既遂酌情减轻处罚。 还需要解释的是，在量罚和程序一编中，治安管理处罚法实际上大量吸收了《公安机关办理行政案件程序规定》中的很多内容。我本人曾经有过一本专著《公安机关办理行政案件程序规定若干问题研究》(中国人民公安大学出版社2004年版)，其中一些专题也被编辑到“量罚与程序”一编中，当然，也作了相应的修改。另外，还吸收了公安部正在草拟之中的《公安机关办理行政案件证据规定》中的一些主要动向。 在本书的附录中，我将近些年来我就治安管理处罚法立法问题接受媒体的一些采访，以及我本人撰写的一些有关文章一并收入进去，其中有些观点和内容能够为本书正文起到很好的注释和补充作用。
余凌云，中国人民公安大学教授，三级警监，宪法与行政法学科带头人，安全防范系副主任，享受公安部部级津贴。中国法学会行政法学研究会理事、比较法学研究会理事。1989年于南京大学法律系获法学学士学位。1994年、1997年于中国人民大学法学院获法学硕士、博士学位。曾被聘为香港城市大学法学院研究助理（1998年2月-1999年1月），英国剑桥大学法学院访问学者（2002年3月-2003年3月），在英国布莱姆希尔警察学院接受高级警官培训（2004年11－12月）。
个人著有《行政自由裁量论》（中国人民公安大学出版社2005年版）、《警察行政强制的理论与实践》（中国人民公安大学出版社2003年版）等5部学术专著。曾在《中国社会科学》、《法学研究》、《中国法学》、《法学家》、《中外法学》、International Journal on Minority and Group Rights 等国内外学术刊物上发表论文40余篇。主持国家社会科学基金项目、教育部优秀青年教师资助计划项目、北京市哲学社会科学规划项目、公安部部级重点课题、司法部课题等多项课题。
获得首届中国青年法律学术奖“法鼎奖”（2005）、北京市第八届哲学社会科学优秀成果二等奖（2004年）、全英剑桥中国学生学者联谊会第十八届委员会授予的学术成果奖（2002年）等奖项。多次参加国家立法起草或论证工作。
在中央电视台综合频道“今日说法”、新闻频道“法治在线”、“东方时空”、公安部“中国警务报道”、中央人民广播电台“新闻观潮”等栏目上做过大量法制宣传工作。
第一编 概述：原则、量罚、处罚程序与执行 一、一般原则 二、治安调解 三、行政管束 四、处罚种类 五、处罚的竞合、合并 六、从轻、减轻、不予处罚和从重处罚 七、管辖 八、证据的种类与要求 九、传唤与盘查 十、检查 十一、扣押、没收和收缴 十二、鉴定、检测与估价 十三、当场处罚程序 十四、一般程序 十五、听证程序 十六、处罚的送达 十七、罚款的执行 十八、拘留的执行 十九、担保人与担保金制度第二编 扰乱公共秩序的行为和处罚 一、扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为 二、扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为 三、扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序的行为 四、非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的行为 五、破坏依法进行的选举秩序的行为 六、强行进入场内，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为 七、违反规定，在场内燃放烟花爆竹或者其他物品，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为 八、展示侮辱性标语、条幅等物品，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为 九、围攻裁判员、运动员或者其他工作人员，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为 十、向场内投掷杂物，不听制止，扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的行为 十一、散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱社会秩序的行为 十二、投放虚假危险物质扰乱公共秩序的行为 十三、扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的行为 十四、寻衅滋事行为 十五、组织、教唆、胁迫、诱骗、煽动他人从事邪教、会道门活动或者利用邪教、会道门、迷信活动，扰乱社会秩序、损害他人身体健康的行为 十六、冒用宗教、气功名义进行扰乱社会秩序、损害他人身体健康活动的行为 十七、故意干扰无线电业务的行为 十八、非法侵入计算机信息系统的行为 十九、破坏计算机信息系统的行为第三编 妨害公共安全的行为和处罚 一、非法制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置危险物质的行为 二、危险物质被盗、被抢或者丢失未按规定报告的行为 三、非法携带管制器具的行为 四、盗窃、损毁油气管道、设施的行为 五、盗窃、损毁电力、电信设施的行为 六、盗窃、损毁广播电视设施的行为 七、盗窃、损毁水利、防汛工程设施的行为 八、盗窃、损毁水文监测、测量、气象测报、环境监测、地质监测、地震检测设施的行为 九、破坏界碑、界桩等边境标志设施或领土、领海标志设施的行为 十、妨害国(边)境管理的行为 十一、盗窃、损毁、擅自移动航空设施的行为 十二、强行进入航空器驾驶舱的行为 十三、不听劝阻使用影响航空器导航系统器具、工具的行为 十四、破坏铁路设施和安全标志的行为 十五、在铁路线路上放置障碍物或向列车投掷物品的行为 十六、破坏铁路路基和铁路桥梁、涵洞的行为 十七、私设道口或平交过道的行为 十八、影响火车行车安全的行为 十九、违法安装、使用电网的行为 二十、违反道路施工安全规定的行为 二十一、影响通行安全的行为 二十二、盗窃、损毁路面井盖、照明等公共设施的行为 二十三、举办大型活动违反安全规定的行为 二十四、违反公共场所安全规定而拒不改正的行为第四编 侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚 一、组织、胁迫、诱骗不满岁的人或者残疾人进行恐怖、残忍表演的行为 二、以暴力、威胁或者其他手段强迫劳动的行为 三、非法限制他人人身自由的行为 四、非法侵入他人住宅的行为 五、非法搜查他人身体的行为 六、胁迫、诱骗、利用他人乞讨的行为 七、反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的行为 八、威胁他人人身安全的行为 九、侮辱、诽谤他人的行为 十、诬告陷害行为 十一、妨碍作证、打击报复证人的行为 十二、多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息干扰他人生活的行为 十三、偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的行为 十四、故意伤害行为 十五、猥亵他人、在公共场所故意赤身裸体的行为 十六、虐待家庭成员的行为 十七、遗弃行为 十八、强迫交易的行为 十九、煽动民族仇恨、民族歧视的行为 二十、刊载歧视、侮辱少数民族作品的行为 二十一、冒领、隐匿、毁弃、私自开拆或者非法检查他人邮件的行为 二十二、盗窃行为 二十三、诈骗行为 二十四、哄抢行为 二十五、抢夺行为 二十六、敲诈勒索行为 二十七、故意损毁公私财物的行为第五编 妨害社会管理的行为和处罚 一、妨害公务的行为 二、招摇撞骗的行为 三、伪造、变造或者其他侵犯印章、公文、证件、证明文件、有价票证、船舶户牌等的行为 四、船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域、岛屿的行为 五、违反社团、特种行业管理规定非法活动、经营的行为 六、煽动、策划非法集会、游行、示威的行为 七、旅馆业工作人员违反管理规定的行为 八、房屋出租人违反管理规定的行为 九、制造噪声干扰他人正常生活的行为 十、违反典当、废旧金属收购管理规定的行为 十一、妨害行政执法活动的行为 十二、协助组织或者运送他人偷越国(边)境的行为 十三、偷越国(边)境以及为其提供条件的行为 十四、妨害文物管理的行为 十五、偷开他人机动车或者无证驾驶、偷开他人航空器、机动船舶的行为 十六、破坏他人坟墓、尸体或者以尸体妨害社会管理秩序的行为 十七、卖淫、嫖娼或者拉客招嫖的行为 十八、引诱、容留、介绍卖淫的行为 十九、制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品或者利用网络、通讯工具传播淫秽信息的行为 二十、组织播放淫秽音像、组织或进行淫秽表演、参与聚众淫乱的行为 二十一、为赌博提供条件或者赌博的行为 二十二、非法种植、买卖、运输、携带、持有罂粟等毒品原植物、种子、幼苗或者运输、买卖、储存、使用少量罂粟壳的行为 二十三、非法持有、提供、吸食、注射毒品或者胁迫、欺骗医务人员开具毒品的行为 二十四、教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为 二十五、服务业人员为吸毒、赌博、卖淫、嫖娼者通风报信的行为 二十六、饲养动物干扰他人正常生活的行为附录 媒体采访与发表的相关论文
《公安机关办理行政案件程序规定》第151条对此有明确规定：“调解达成协议并履行的，公安机关不再予以治安处罚。对调解最终未达成协议或者达成协议后在履行之前反悔的，公安机关应当对违反治安管理行为人依法予以处罚；对违法行为造成的损害赔偿纠纷，应当告知纠纷各方向人民法院提起民事诉讼。”上述问题可能涉及的就是协议达成之后但还没有履行之前，当事人就反悔了，这时，对违法行为人的治安违法责任仍然要追究，所以，应该受理立案。 实践部门之所以不愿意再立案，很可能是怕案件查不清。为此，在调解过程中，公安机关就应该注意收集证据，尽可能地查清案件事实。 （3）甲、乙两人发生争吵并打架，甲将乙打伤（轻微伤），乙住院后要求公安机关追甲先支付费用住院，甲称结案后分清责任再支付费用，能不能要甲先支付一部分费用？ 的确，在未查清案件事实，不能分清责任的情况下，先让甲垫付乙的医疗费用，是不太妥当的，这会发生事后万一是乙的责任时，费用还要返还的问题。假如乙赖着不肯返还，甲还要花精力去打民事官司。如果这笔费用是公安机关要求甲垫付的，公安机关也会因此承担一定的责任。 但是，如果从案件的初步证据看，很可能是甲的责任，而且乙又存在经济上的困难，那么，就可以考虑让甲先垫付。但是，要采取以理说服的方法，只能是建议，而不能是强迫。 （4）证据查不清，能否用治安调解7治安调解原则上应该是在事实清楚、明确责任的前提下进行，但是，也不排除在事实实在难以查清，或者要查清事实必须耗费大量的行政成本等情况下，也可以通过调解来解决纠纷。如前所述，根据治安管理处罚法第9条和《程序规定》第145条之规定，适用治安调解是有一定条件的，必须满足：第一，是民间纠纷引起的；第二，构成治安案件；第三，情节轻微；第四，双方自愿同意调解。因此，不是说不管什么案件，只要证据查不清，就可以使用治安调解。 ……
在涉及治安管理法规类书籍里，中国人民公安大学出版社本身就是一面旗帜，而此书又是在行政法学术界中箸述较丰、研究较深、名气较大的余凌云教授所主编，故其价值较高。此书对现行治安管理处罚法逐条进行讲解，内容精当，对自学者或在法律高校的学生教师而言，不失为一本较好的参考书。
内容比较深入，正学着。
帮朋友买的书，书皮很脏，还有油笔的划痕，看起来像旧书，跟本没法送人！