民營化法與管制革新
2005-9
詹鎮榮
公營事業民營化與BOT一樣，是20年前由美國的雷根總統與英國的柴契爾夫人所引發的一股全球自由化浪潮中的核心。在這期間，全球各國紛紛致力於將深入市場經濟的政府黑手逐漸拔出，讓市場機制透過民間的活力與效率，為人民謀更大的福利。
外國法規制度貿然橫向移植的危險，在台灣的BOT政策上得到充分的印證。只需政府籌措部分資金乃至根本不耗分文，即能完成的良策，到了美麗之島福爾摩沙，卻弊端連連，與特權、官商勾結、貪污腐敗劃上等號，國民對BOT的信心可謂已完全破產。那麼另一項政府改革重點「公營事業民營化」下場如會不會跟BOT一樣如此晚景淒涼？不由得吾人更加關注。
詹鎮榮教授在德國求學階段，即開始進行民營化法相關系列之研究，可謂國內少數專研於此重要議題的公法學者之一。這本《民營化法與管制革新》收錄數篇相關論文中，無論就德國法制狀況的介紹與法學研究心得，不僅對法學實務界與學術界具有相當重要的參考價值，吾人更誠摯建議台北政治圈推動公營事業民營化的高官們，也能夠不吝撥空充實新知，如此，則家國甚幸！台灣甚幸！
本書收錄作者近年來研究民營化與管制行政法制之
相關學術論文。作者從憲法學與行政法學角度，探討公
營事業組織私法化、行政任務私人化，以及公私協力等
各民營化類型對公法學所帶來之體系變遷與改革因應問
題。尤其在公私合資事業之基本權能力、合作行政法、
國家管制責任與手段等「後民營化法」議題上，不但從
事學理之深入剖析，更結合我國與德國民營化發展脈絡
，提出研究心得。對於關懷行政革新與政府組織再造課
題之讀者，本書可提供法學觀點上之參考。
「國家作為給付主體」是幾乎所有學習過現代行政法之人所熟悉的概念，也是二十世紀中葉以降被普遍視為是實現社會福利國家理念之不二法門。惟就在作者留德期間，即適逢歐盟以及德國自由化與民營化政策成熟，並開始付諸實現之際。在聯邦層級，德國電信、德國郵政，以及德國鐵路皆相繼為不同類型與程度之民營化。而在鄉鎮市層級，民營化的公營事業更是不勝枚舉。作為留學生，最直接感受到的當然是市場自由競爭所帶來的優惠。例如電信服務業者的可選擇性以及資費的大幅調降，讓德國與台灣的距離不再因驚人的國際電話費所造成的心理壓力而更加倍感遙遠。無獨有偶地，在作者求學的科隆大學法律學院，正由德國著名的公法學者Klaus Stern教授帶領其眾多門生，其中包括作者碩士論文指導教授Joachim Burmeister以及博士階段業師Peter J. Tettinger教授在內，進行民營化法相關議題之系列研究。作者有幸終日耳濡目染、引發興趣，也因此與民營化法制之研究結下不解之緣。 本書收錄作者返國後，延續研究民營化法制議題所發表之相關學術論文。尤其配合我國民營化政策與發展程度，研究重點主要環繞於「後民營化法」與「管制行政」兩個問題層面上。如果吾人肯定民營化為公共任務執行方式與主體改變之一種歷程的話，則探討民營化對於國家角色以及實定法秩序所可能造成之挑戰與影響，即是研究民營化法制所難以規避之重要客體。惟「民營化」不僅為一跨學門之議題，即便是在法律學門內，更涉及憲法、行政法、公司法，以及其他財經法等領域之交錯。作者限於所學，僅從公法學角度，探討公營事業組織私法化、公私協力，以及行政任務私人化等各種民營化類型對於憲法與行政法理論與實務所帶來之體系變遷與改革因應問題。尤其在公私合資事業之基本權能力、母體行政組織之監督與介入義務、國家擔保責任之內涵、再管制理論與手段，以及合作行政法之建構與深拓等主要面向上，從事學理與實定法制之探討分析，提出研究心得與建議。此外，由於行政法人化亦屬我國目前行政革新與政府組織再造方案中一個重要之思考方向。其雖是行政機關組織私法化的一道「逆風」，然與民營化問題卻是關係密切。兩者間如何抉擇與位移，影響後續法制之調整與建構。是故，本書亦收錄相關論文一篇，從組織形式選擇之合法性與合理性角度，評析地方公營事業組織改革之可行方向，併此敘明。最後，在本書附錄部分，收錄作者近年來為月旦法學教室說法解字單元所撰寫的三篇短文。雖非學術之作，然對於民營化理論之瞭解，卻扮演著關鍵性與前提性之角色，故一併以附錄方式收錄，諒讀者體察。 作者於二００一年初夏返國，正值我國高等教育政策鬆綁與大學增設的全盛時期。作者有幸躋身新設立的國立高雄大學政治法律學系任教，為全台灣最南端的法學院貢獻所學，也算是高等教育解除管制下的受惠者。回顧過往四年，高雄大學在篳路藍縷的草創時期中，卻是提供了作者無限寬廣的教學研究空間。旭日夕陽、蛙鳴鳥叫、草翠花香，令人心靈得以沈澱、思維得以清晰，為本書的寫作環境奠定了最佳的條件。而眾師長、同事，以及友人長年的提攜與鼓勵，更是促使作者不斷努力做好研究工作的動因，也讓作者在學術之路上不曾感到孤寂。在此，作者謹致上由衷的謝意。當然，家人的全方位支持，才是讓作者得以選擇自己最樂愛的大學教師為終生志業，並能無怨無悔地全心投入教學研究的主因。他們的付出，作者銘記在心。此外，本書得以順利出版，也要感謝元照出版公司的鼎力協助，扛起校對與付梓之繁瑣工作。最後，作者學植未深，視野有限，書中謬誤疏漏之處，尚祈各方先進不吝指正。
詹鎮榮
2005年7月於高大研究室
作者：詹鎮榮
【現職】政治大學法學院副教授
【經歷】國防大學國防管理學院法律研究所兼任助理教授
私立東吳大學法律系兼任助理教授
私立文化大學法律系兼任助理教授
【學歷】東吳大學法律系法學士
德國科隆大學法律學院法學碩士
德國科隆大學法律學院法學博士
民營化法與管制革新
簡 目
自序
簡目
詳目
論民營化類型中之「公私協力」
壹、前言
貳、「公私協力」概念之基本理解
參、類型與合作模式
肆、憲法學上之評價
伍、對行政法制之挑戰與因應
陸、結論與展望─合作行政行為法之再深拓
從民營化觀點論公民合資公司之基本權能力
壹、問題之提出─公營事業民營化對基本權理論之衝擊與挑戰
貳、概念說明
參、法人基本權地位之發展：以德國法為中心
肆、歐盟法之觀察
伍、公民合資公司基本權能力基準建構之嘗試
陸、行政任務私人化對公民合資公司基本權能力之影響
─以電信服務民營化為例
柒、結論
民營化後國家影響與管制義務之理論與實踐
─以組織私法化與任務私人化之基本型為中心
壹、前言
貳、組織私法化後之國家影響義務
參、任務私人化後之國家管制義務
肆、結論
德國法中「社會自我管制」機制初探
壹、前言─國家高權性管制手段的失靈及其因應
貳、「社會自我管制」之概念
參、在特別行政法領域之實踐
肆、類型化嘗試
伍、法理基礎
陸、社會自我管制之界限
柒、結論與展望─對台灣管制行政革新之啟示
德國電信法上頻率釋出與業務執照分離發照制度之研究
壹、前言
貳、德國電信法中管制機制簡介
參、電信業務許可執照發照之管制
肆、頻率分配之管制
伍、頻率釋出與電信執照之關連性
陸、德國模式之評析
柒、德國法制對我國電信政策擬定之啟示─代結論
自治組織之變革與趨勢
─「行政法人」在地方自治團體發展之可能性
壹、前言
貳、地方自治團體之自主組織權
參、行政法人作為地方行政組織形式之可能性思考
肆、德國地方事業機構公法人化之發展
陸、我國導入「地方行政法人」之可行性評估─代結論
附錄：德國邦法相關條文中譯文
附 錄
一、國家任務
二、生存照顧
三、補充性原則
