民族乡政府管理
2009-2
人民出版社
李俊清
303
中国是一个统一的多民族国家，各民族一律平等，为了充分尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权利，实现民族平等和民族团结，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。 目前，我国共有155个民族区域自治地方，其中有自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。此外，作为民族区域自治的补充，还有1159个民族乡（镇）。民族区域自治地方的总面积占到国土面积的64％，自治地方人口约占全国总人口的14％。民族自治区域土地辽阔，资源丰富，战略地位十分重要。民族区域自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事务的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。在中国政府体系中，民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身独具的特点。 首先，从权力来源和法律地位来看，民族区域自治地方政府作为中华人民共和国的地方政府，根据“议行合一”的原则和单一制国家结构形式，它既是同级人民代表大会的执行机关，又是中央人民政府统一领导下的地方行政机关，同时也是民族区域自治机关，依法拥有执行权、行政权和自治权。宪法、地方人民政府组织法和民族区域自治法等法规，设定了其独特的法律地位和权力来源。
《民族乡政府管理》围绕我国民族乡政府这一特殊行政主体展开讨论。首先介绍了中国民族乡设立的背景及其现阶段所处的行政环境，然后着重分析民族乡政府的法律地位、管理权限、人事管理制度、公共财政状况、政府职能、决策过程、行政执行及行政监督等相关问题，最后提出推进其发展的主要措施。
李俊清，教授、博士生导师、中央民族大学管理学院院长。兼任国家行政学院教授、北京大学多元文化教育研究中心客座研究员、国际行政学会会员、中国行政管理学会常务理事、中国行政管理教学研究会副会长、中国政府绩效评估研究会常务理事和副秘书长。曾在美国杜克大学、纽约州立大学，日本立教大学任高级访问学者，并在法国、德国、瑞典、墨西哥等国家的多所大学进行学术交流。主要研究方向为中国政府与政治、民族地区行政管理。出版《现代文官制度在中国的创构》、《中国民族自治地方政府管理丛书》、《中国民族自治地方公共管理导论》、《村民自治的理论与实践》等专著15部，发表“民族地区公共产品的缺失与政策选择”、“国外政治学研究的队伍构成及学术动向分析”等学术论文及《再论文明的冲突》等译文80余篇。
丛书总序第一章 绪论第一节 中国的民族和民族问题第二节 民族乡的建立与发展第二章 民族乡行政环境第一节 民族乡行政环境概述第二节 民族乡自然环境因素第三节 民族乡政治环境因素第四节 民族乡经济环境因素第五节 民族乡文化环境因素第三章 民族乡政府的法律地位与管理权限第一节 乡级政府的历史沿革第二节 民族乡政府的法律地位第三节 民族乡政府的职权第四节 民族乡政府的特殊权限第五节 实际运作中的民族乡政府职权第四章 民族乡政府机构及其组成第一节 乡级政府机构沿革第二节 当前乡级政府机构改革第三节 民族乡政府机构设置的现状及职责第五章 民族乡政府职能第一节 民族乡政府职能概述第二节 民族乡政府职能的内容构成第三节 民族乡政府职能的确定第四节 民族乡政府职能的转变第六章 民族乡政府人事管理第一节 民族乡政府人事管理概述第二节 民族乡政府公务员的甄选机制第三节 民族乡政府公务员的激励机制第四节 民族乡政府公务员发展机制第五节 民族乡公务员队伍建设的成效与问题第六节 加强民族乡公务员队伍建设的思考第七章 民族乡政府公共财政第一节 乡政府公共财政概述第二节 民族乡政府财政收支结构第三节 民族乡财政收入的分摊、征收和支出第四节 农村税费改革对民族乡政府公共财政的影响第八章 民族乡政府决策过程第一节 民族乡政府决策的含义和特点第二节 民族乡政府决策的一般程序第三节 民族乡政府决策的影响因素第四节 民族乡政府决策的创新第九章 民族乡政府的行政执行第一节 民族乡政府行政执行的概念和特点第二节 民族乡政府行政执行的地位和作用第三节 民族乡政府行政执行的一般过程第四节 民族乡政府行政执行创新第十章 民族乡政府监督第一节 建立民族乡政府监督机制的重要性第二节 民族乡政府监督的现状第三节 民族乡政府监督机制的重构第十一章 民族乡政府发展第一节 民族乡政府发展的必然性第二节 民族乡政府发展的目标第三节 民族乡政府发展的动力与障碍第四节 推进民族乡政府发展的相关措施选择附录资料（一）附录资料（二）附录资料（三）附录资料（四）附录资料（五）附录资料（六）附录资料（七）参考书目
第一章 绪论 第一节 中国的民族和民族问题 一、中国少数民族的基本情况 中国是一个统一的多民族国家，迄今为止，在中国境内居住的民族通过识别并由中央政府确认的有56个。在历史上，中国各族人民都为缔造统一的多民族国家，创造悠久灿烂的中华文明，推动中国社会的发展进步，做出了重要贡献。对于当前中国少数民族的基本情况，可以归纳为以下几个方面： 1.中国各少数民族的人口相差悬殊 中国各民族之间人口相差非常悬殊，其中汉族人口最多，其他55个民族的人口相对较少，这55个民族习惯上被称为“少数民族”。据2000年第五次全国人口普查，55个少数民族人口共计10449万人，占全国总人口的8.41％。在55个少数民族中，人口在1000万以上的有壮族和满族；人口在1000万以下、100万以上的有蒙古、回、藏、维吾尔、苗、彝、布依、朝鲜、侗、瑶、白、土家、哈尼、哈萨克、傣、黎等16个民族；人口在100万以下、10万以上的有傈僳、佤、畲、拉祜、水、东乡、纳西、景颇、柯尔克孜、土、达斡尔、仫佬、羌、撒拉、毛南、仡佬、锡伯等17个民族；人口在10万以下、1万以上的有布朗、阿昌、普米、塔吉克、怒、乌孜别克、俄罗斯、鄂温克、德昂、保安、裕固、京、基诺等13个民族；人口在1万以下的有塔塔尔、独龙、鄂伦春、高山、赫哲、门巴、珞巴等7个民族。在55个少数民族中，壮族人口最多，为16，718，811人；珞巴族人口最少，为2，965人。从上面的几组数字比较，不难看出，不仅汉族人15在中国总人15中占90％以上，汉族与少数民族人口数量相差悬殊，而且少数民族之间的人口分布也很不平衡，人口在100万以上的少数民族只有18个，而大多数少数民族人口都在100万以下。 2.中国各少数民族在全国的地域分布很不平衡 中国各民族经过几千年的相互交往，形成了既杂居又聚居、相互交错的居住格局，即中国的民族分布呈现出大杂居、小聚居的特点。相对来说，在中国的东部沿海地区和内地各省市，居民以汉族为主，各少数民族主要分布在东北、西北、西南的边远地区。其中，少数民族人口占全国少数民族人口比重在10％以上的省（自治区、直辖市）有广西、云南、贵州和新疆；比重在10％以下、5％以上的有辽宁和湖南；比重在5％以下、1％以上的有河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖北、广东、海南、重庆、四川、西藏、甘肃、青海和宁夏；比重在1％以下的有北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东和陕西。由此可见，中国的少数民族在地域分布上也极不平衡。中国各民族的地域分布除了大杂居、小聚居的特点外，还具有其他一些特点，比如说分布地域辽阔、分布极不平衡、民族地区人口密度较小、各少数民族本身分布复杂等。 3.中国各民族间的发展水平差异较大 在1949年中华人民共和国成立以前，中国少数民族地区的社会经济结构十分复杂，各民族的社会发展极不平衡。中国经历了长达两千多年的封建社会，1840年鸦片战争后逐步沦为半封建半殖民地社会。就全国范围而言，封建和半封建的经济占主流，资本主义经济也有了相当的发展。中国各民族在长期的历史发展中存在着相当大的差异性。一般来说，汉族地区社会发展程度最高，而绝大多数少数民族地区依然停留在资本主义以前的不同社会发展阶段，大体上可分为四种社会形态：封建地主经济、封建农奴制、奴隶制和原始公社制残余。新中国成立之后，虽然国家采取了多项有力措施以推动少数民族及民族地区发展，但是各民族间的发展差距仍然存在，有的还非常显著。 4.中国各民族语言多样化 中国历史悠久，人口众多，地域辽阔，民族语言也十分丰富，56个民族拥有57种语言。其中除回族、满族一般使用汉语外，其他少数民族大多数使用一种民族语言，也有一些少数民族使用两种或两种以上的语言，如裕固族就使用两种语言。同时，在有的民族内部，由于分布区域不同、历史发展不同，在语言文字上也呈现出较大的差异，如彝、苗、瑶等民族不仅方言差异大，而且在不同地区有不同的文字，比如彝族，云南、贵州、四川（包括云南小凉山）的彝族的语言几乎不能相通，三省都有自己的彝文。 5.中国各少数民族的宗教信仰复杂 在中国少数民族中，宗教信仰状况复杂多样，既有多个民族共同信仰同一种宗教的，也有一个民族信仰多种宗教的；既有整个民族基本上是全民信仰某种宗教的，也有部分民族成员信仰某种宗教而大部分成员不信仰宗教的。例如藏族基本上全都信仰藏传佛教（俗称喇嘛教）；傣族基本上全民信仰小乘佛教；回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、东乡族、撒拉族、保安族等10个民族则基本上全民信仰伊斯兰教；俄罗斯族基本上全民信仰东正教；在傈僳族、怒族、苗族、景颇族、佤族、彝族、拉祜族等民族中有一部分成员信仰天主教或基督教。而在同一宗教中一般都存在不同的教派，导致居民宗教信仰情况更为复杂。在中国，宗教问题同民族问题紧紧联系在一起，成为中国民族关系问题中的一个重要部分。 6.中国各民族之间的关系以和谐为主流 中国各民族在长期的历史发展过程中，在开拓国家疆土、发展经济、创造中华文明和缔造统一的多民族国家的斗争中，相互之间形成了非常紧密的联系。总的看来，中国的民族关系自古以来都以和谐共处为主流的，各民族在长期的历史发展过程中，相互交融，和谐相处，关系非常紧密，这也是中国会形成当前这种大杂居、小聚居的民族关系的根本原因。当然，在历史上，由于剥削专制制度的存在，中国各民族间也存在着一定的矛盾，民族压迫制度和民族歧视思想在部分领域和地方长期存在，而这不可避免地导致一些地方不同民族之间出现矛盾和隔阂。在社会主义社会建立之后，中国消除了民族压迫和民族歧视的制度根源，因此各民族之间的关系更为融洽。但由于各民族之间事实上的发展不平等问题还没有解决，当前民族之间的关系仍然存在一些不和谐之处。 二、中国当前民族问题的特点及解决民族问题所坚持的原则 民族是在人类历史发展过程中形成的，伴随着民族的产生，民族问题随之出现。在古今中外，民族问题都是一个普遍存在的重大社会问题，随着社会的变迁而不断演变，在不同的历史时期，具有不同的内容和表现形式。在阶级社会里，社会关系主要体现为阶级剥削、阶级压迫、阶级对抗的关系，在民族关系问题上则表现为民族剥削、民族压迫、民族对抗的关系，这一时期民族问题是阶级问题的一种表现形式。 社会主义社会消灭了阶级剥削和阶级压迫，消除了产生民族剥削和民族压迫问题的阶级根源，初步形成了平等、团结、互助的新型民族关系，这就为民族问题的彻底解决奠定了坚实的基础。但是，在社会主义阶段，由于还存在着民族差别，存在着民族间发展的不平衡，存在着历史上遗留下来的民族偏见和歧视等，民族问题不可能完全消失，还会在一定范围内长期存在。 1.中国民族问题的特点 中华人民共和国成立以后，中国旧时期的民族压迫制度与剥削制度被废除，各民族间平等、团结、互助的关系得以建立。当前中国民族问题是社会主义发展过程中人民内部矛盾的一部分，其特点可以归纳为以下几个方面： （1）长期性 民族问题同民族一样已经存在了数千年，作为一种社会历史现象，民族不可能在短期内消失，因此民族问题在社会主义社会建立之后，也将长期存在。在社会主义社会民族问题主要表现为各民族发展的不平衡，同时由于历史原因形成的民族间文化和生活方式差异也将长期存在，这些都意味着在民族消亡前，民族问题将一直存在，这就是民族问题的长期性。 （2）综合性 作为社会总问题中的一部分，民族问题涉及政治、经济、文化社会生活等诸多领域，与各民族间的语言文字、地域分布、传统习惯、心理状态、经济发展水平、社会生活方式都有着密切关系。因此，即使在社会主义社会，民族问题事实上也是各类型社会问题的大杂烩，具有高度综合性。 （3）复杂性 民族问题的综合性导致了其复杂性。民族问题不仅仅是涉及政治、经济、社会、文化等各方面，而且与其他社会问题交织在一起，相互影响相互作用。在中国这样一个多民族国家，很难非常清晰地将民族问题与其他社会问题区分开来。 （4）国际性 当今世界大多数国家都是多民族国家。由于国家疆域的变动和人口迁徙等原因，在不同的国家中常常存在着相同的民族。这些民族有着相同的起源、相同的民族称谓、相同的民族文化传统以及深厚的民族感情。这样就往往使得在一个国家中发生的民族问题，会波及和影响其他国家，从而使民族问题具有国际性影响。 （5）敏感性 民族问题往往涉及的不只是个体而是整个民族共同体，即使一个微小的问题都可能影响到数量极庞大的人口。同时，由于中国民族分布的大杂居、小聚居的特点，往往使得民族问题“牵一发而动全身”，十分敏感。
《民族乡政府管理》介绍：目前，我国共有155个民族区域自治地方，其中有自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。此外，作为民族区域自治的补充，还有1159个民族乡（镇）。民族区域自治地方的总面积占到国土面积的64％，自治地方人口约占全国总人口的14％。民族自治区域土地辽阔，资源丰富，战略地位十分重要。民族区域自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事务的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。在中国政府体系中，民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身独具的特点。 首先，从权力来源和法律地位来看，民族区域自治地方政府作为中华人民共和国的地方政府，根据“议行合一”的原则和单一制国家结构形式，它既是同级人民代表大会的执行机关，又是中央人民政府统一领导下的地方行政机关，同时也是民族区域自治机关，依法拥有执行权、行政权和自治权。宪法、地方人民政府组织法和民族区域自治法等法规，设定了其独特的法律地位和权力来源。
