城市与区域规划研究
2009-4
商务印书馆
顾朝林 主编
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“住者有其屋”是人类永恒的梦想，“住房短缺”是世代面临的严峻问题，本期就住房市场与住房政策进行深入探讨。 本期“特约专稿”美国麻省理工学院比什·桑亚尔教授的“社会规范和法则对发展中国家城市贫民住房的影响”一文，通过来自印度和黎巴嫩的案例，阐明社会规范和法则如何影响城市贫民住房分配的问题。文章指出，规范和法则这两个社会领域相互影响，并且根据不同的政治经济权力分配，会发生不同程度的冲突；为了调和社会规范和法则，解决调和过程产生的冲突，新的机制和机构必不可少。对于我们规划师来说，文章实际上提出了一个挑战性的议题：在发展中国家城市贫民的住房分配上，如何创造新的解决争端的机制和体制，以超越当前字面意义上的伙伴关系和公众参与。
主编导读特约专稿 社会规范和法则对发展中国家城市贫民住房的影响学术文章 我国低收入者住房政策评析 转型期中国农民工住房与规划政策研究 低收入住房政策模式选择的中央一地方差异——基于网络分析法（ANP）的决策模型分析 中国经济适用住房政策制定的演变与区际差异 中国地级及以上城市的住房消费特征—一基于国家统计局2007年城镇住户 大样本抽样调查的分析 中国经济发达地区城市非正规住房供给及其影响因素研究 中外城市遗产保护的制度比较与经验借鉴国际快线 住房与新福利国家制度的关系 港澳台特稿 住宅宣言 经典集萃 住宅缺乏及资产阶级对住宅问题的解决 论中国住宅发展战略 英国住房政策与规划政策之间的相互关系研究生论坛 论住房市场政府干预的基本原理 北京外来农民工居住特征探讨随笔 中国别墅——淮北的橘子书评 评《美国住房政策》 评《中国城市贫困、住房与社会变化》 评《中国城市社会空间与管制：从单位制度起源到改革》
在战后的“第一个发展十年”（First Development Deeade），也就是1950年代早期，以农业经济为主的现代化国家出现了一个关于传统社会规范和法则的官方共识①，即：政治经济的现代化要求放弃传统社会规范，并构建正式法则，且由此成立新的官僚机构管理，由民主选举出来的政客领导。与传统社会规范相比，人们之所以偏爱新法则基于如下四个原因：①为了经济增长，法则促进更有效地利用资源②；②法则有利于更平等地分配经济增长带来的利益③；③依据法则建立的制度更具有责任感；④这梓的法则一旦被合理制定出来，将比死板的传统社会规范更加灵活。许多支持法则的观点都是从工业化国家的发展经验中获得，一些杰出的学者如马克斯?韦伯（Max We—ber）、约瑟夫?熊彼特（Joseph Schumpeter）、沃尔特?罗斯托（Walter Rostow）和亚瑟?刘易斯（Arthur Lewis）等都对此有所提及（Sehumpeter，1984；Rostow，1971）。 现代化范式影响到了包括住房在内的经济领域的各个方面。住房政策共识假定新成立的正式机构有必要为快速增长的城市居民提供持续稳定的住房供应量（Burns andGrebler，1977）。政府在建设住房和创造充满活力的建筑业中发挥积极的作用，将有利于降低建筑业对建材的进口需求。政府的努力可以弥补私营企业的不足，依照殖民企业的传统，它们也会为雇员提供住房。然而，就算没有政府的努力配合，私人市场上的住房供应也会得到发展。事实上，如果没有正式机构来促进交易，城市土地市场将会显得僵化和不透明（Annez and Wheaton，1984）。由于大部分国家都把有限的资源投入到更多的生产部门来赚取外汇，所以国家没有为住房提供信贷的正式信贷机构。完整房子的买卖，在发达国家很常见，但是在发展中国家几乎没有房地产开发商涉足这个领域（Van Huyek，1986）。尽管每次提到国家是否应该把有限的资源投入到住房供给上，决策者都会有不同的意见。然而关于大方向的住房政策，即无论是公共的还是私人的，新设的正式机构都有义务为土地、资金和建筑材料创造市场，政策的制定者对此向来都没有任何异议。正如约瑟夫?熊彼特曾证实的，由前现代的社会规范非正式运营的已经存在的制度， 要么慢慢消亡，要么将被经济增长的活力所“创造性破坏” （creatively destroyed） （Schumpeter，1984）。 1 发展逻辑的逆转 住房供给模型（包括公共的和私人的）都是明显向正式的制度倾斜的。到1960年代初，这种住房模型开始失去合理性。当时，在发展中国家大部分城市的边缘地区，“非正规住区”（informal settle—ments）已经实现了规模化的稳定增长，容纳了越来越多的城市贫民。1967年，特纳（Turner，1967）开创性的研究直接挑战了住房供给的现代化范式，也第一次论证了受正式制度影响的现代化范式背后的假设是有着严重缺陷的。特纳的著名言论中提到“政府是用较多的投资换来了较少的收益，然而人们是用较少的投资换来较多的收益”。特纳声称正式机构例如住房部和城市住房局，与城市贫民相比，在资源分配和利用方面的效率较低，而城市贫民却高效地利用了他们有限的资源。与此同时，特纳认为正式官僚机构没有帮助实现资源分配的公平公正，而依赖于传统社会规范的城市贫民在这个方面却做得更好。另外，正规制度的运作方式被认为是不负责任、不灵活的。腐败的官员强制实施了许多法则，具有讽刺意味的是，贫民还没有意识到这一点，正规制度已经变成快捷住房供给的一种阻碍。 特纳的方法引发了“非正规制度”（informal institutions）、“非正规住区”和“非正当就业”（in一{ormal employment）研究的新浪潮，这种浪潮已经冲击该领域的发展达．30年之久。经常被引用的国际劳工组织（ILO）研究（1972）是建立在特纳倡导的非正规制度基础上的，同时这项研究也建构了一个整体框架。该框架从七个方面对制度和市场进行包括正式和非正式的两种类型比较，并且综合评价认为后者优于前者④。因此，国际组织建议，为了更好地实现住房和就业，发展中国家政府，不管是地方的还是国家层面的，都应该在非正式住房领域中，通过执行多样化政策来协助非正式的住房市场交易。这些被执行的政策涉及信用制度（可能是最受欢迎的）和基本的基础设施向非正规住区延伸。这种住房分配方法加强了非正式制度和社会规范的效力，反过来，也削弱了正式制度的效力。这种方式流行了l0年直到1980年代初期。后来，1970年代基于实施项目的经验的新研究，对非正式制度的修订有所缓和（Ayres，1983）。 2 社会规范和非法则的局限性 这项研究并非简单地重申对早期发展主义主张的批评，而是显示了社会规范和非正式制度在向贫民提供住房时的局限性。它褒扬了社会规范和非正式机构，但同时也承认了其在城市贫民持续增长的住房需求方面的局限性。社会信任在促进市场交易中所扮演的角色重新受到关注。它是社会规范的一个核心要素，并且没有社会信任的非正式市场交易也不会繁荣的事实已有文字记载（Zucker，1986）。新的研究表明，随着非正式住房区域范围和密度的稳定增长以及这些区域日趋的社会异质化，交易方已经减少了对社会信任的依赖，而加强了对保险合同法则的信赖（McAuslan，1998）。另外，由于地理空间的可移动性致使个体现在能够相对容易地从规范和制裁的特定领域逃脱，因而基于社会规范的社会制裁逐渐失效（Galanter and Baxi，1989）。 该研究的另一发现是显示了这些项目的局限性。这些项目基于如下假设：非正式社会义务和社会规范能够有效地影响项目参与方的行为（World Bank，2002）。这些局限在一些以扩张市场运作活动为目标的案例中更加明显，如房屋建设贷款的提供和偿还或一些小型商业活动。这并不是说社会规范和义务不利于保证参与方遵守市场法则，只是在特定的环境并且达到了某种程度时方能实现，孟加拉国的格拉民（Grameen）银行良好的贷款还款率就是最好的例证。当依赖社会规范的是特定的目的而非偿还贷款时，那么结果就是繁杂的。繁杂结果的关键原因是：基于实践的规范几乎都是有多重目标的，不像市场法则主要是通过减少两个关键不确定性的因素即借贷者偿还贷款的能力和其违约倾向来促进交易。。基于实践的规范，如贷款监控系列规范（group monitoring of loan），能够支持市场需求，但并不局限于这个目的。它在很多年间，主要是通过互惠合作和对社区成员的社会责任感一直维持社区运转和保障社会秩序（North，1995）。然而，这并不能总是确保公平。很多的社区能够感受到对成员的健康幸福负有责任，但同时也经常设置障碍来阻挠社会背景异于老成员的新成员的加入（Piore，1975）。这种紧密结合社区（closely-knit communities）的排外倾向阻碍了自身的扩大，也增长了住房区域的人口密度，而这两个因素在满足增长的住房需求方面是非常必要的。 研究发现的第三个部分是凝练了社会规范的美誉，并且无视扼杀创业的官僚主义法则（burearules which stifle entrepreneurship）。这些发现表明这样的假设是不恰当的：假设存在两个类似的交易领域，一个是基于被政府强制实施的法则，另一个是基于照顾一个经济体的感情（all economy of affecugn）的社会规范。这两个领域并不是完全孤立的（Azuela，1987；Razzaz，1994）。它们相互影响，尤为重要的是，被假定为不可改变的社会规范在回应涉及供给住房的法则改变时确实发生了改变。在涉及社区冲突案例中这个发现尤其相关，冲突各方在解决争端时，都在寻求法则制定部门的干预。 3 规范和法则：两者都实现最大效益? 一旦社会规范的局限性在绝大多数发展中国家被认可，人们试图结合规范和法则以期利用每一方的相对优势，发展中国家的住房政策就出现了一个新的局面（World Bank，2002）。事实上，1980年代中期，尽管在项目设计中法则与社会规范的特定组合在不同国家各不相同，但是几乎在所有的国家，“公私合作”（private-public cooperation）在住房政策讨论会上都格外流行。当然，这种公私合作的方法，并不局限于针对城市贫民住房政策，它被吹捧成为解决各种投资的一种正确的方法：从解决贫民与中产阶级住房到商业中心、体育场馆的建设和创收计划。虽然在项目设计方面，公私合作的细节有很大的差别，但这并不是本文所关心的。与本文目的相关联的是讨论的特定形式，关注的是居住在非正式住房区域内的城市贫民目益增长的住房需求。 这一新方法的战略之一是借鉴法则和社会规范，假定它们的结合比仅仅依赖其中任意一个更有效率。仅仅依赖法则将会产生各种各样的问题，即1950年代早期无法预见的过度官僚化的住房供应。此外，还担心过分依赖法则会给在非正式住房供应中有特色的企业活力带来不良影响。关于这一点，对“寻租官僚”（rent-seeking bureaucrats）强制实施的法规有特别的关注。那些“寻租官僚”的兴趣主要是通过腐败行为为自己创造财富（Bates，1981；Bhagwati，1982）。结果，就会产生对“社区控制”（community contr01）的偏爱，而“社区控制”借鉴的是社会规范而不是这些区域管理部门的官僚制度。
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