社会转型与压力型动员
2009-9
上海人民出版社
赵全军
206
无
《社会转型与压力型动员》以相关学科研究成果为起点，从行政学的视野出发，在规范与经验的层面上，对改革后中国农村义务教育供给制度的变迁过程、运作机理、内在逻辑及其制度后果进行考察与分析。同时，本书把对农村义务教育供给制度的研究置于转型时期中国农村社会治理方式的历史演进之中，力图通过义务教育的个案研究，探寻出诸如此类的农村公共物品治理的普遍规律，为理解和分析当前中国农村问题提供一个新的视角。 本书从考察和分析我国农村义务教育供给的历史入手，以分权化和市场化改革为背景，以供给责任体制和供给方式变迁为主线，对改革开放后我国农村义务教育供给问题进行了深度研究。研究认为，自义务教育制度确立以来，“城乡有别”、“以基层政府为主”、“农民负担”一直是我国农村义务教育供给过程中一个不变的传统，但在不同的制度环境下，具体的微观制度设计可能会有所不同。与改革前一元化的政治空间相比，改革后我国农村经济体制、社会结构以及组织方式的变革极大地改变了我国农村治理的经济与社会基础，在制度环境发生巨大变化的条件下，农村义务教育供给制度的变革势在必行。 从供给责任配置的纬度来看，改革后我国农村义务教育责任体制发生了两次显著的变迁：一是改革初期“以乡为主”的责任体制的确立；二是税费改革中“以县为主”责任体制的建构。但无论是“以乡为主”还是“以县为主”，改革后我国农村义务教育筹资责任主体与管理责任主体始终是统一化、基层化的，而且农村义务教育供给责任的划分也始终是在中央政府的主导下进行的，尽管这一过程中有着不同层次政府之间、政府与公民之间的博弈，但中央政府发挥的是一元化的建构作用。 而从供给方式的纬度来看，在改革之初的20世纪80年代，我国仍处在计划经济体制之下，国家采用行政垄断的方式来供给农村义务教育，而90年代以后，伴随着市场化改革进程的推进，我国农村义务教育市场逐步形戚；市场的机制及其相关的运作方式开始介入我国农村义务教育领域，公立学校自主权的扩大、新的供给主体的出现及学生自主权的增长等使得农村义务教育的供给由完全的行政垄断走向了政府主导下的市场局部参与。但在穷国办大教育和农村义务教育供给责任基层化的背景下，尽管我国农村义务教育的市场化改革也存在着对供给质量和效率的追求，但大多数地方政府对它的热衷更多的是对让渡义务教育筹资责任的渴求，这显然与通过市场机制的引进来全面改善和提高义务教育质量和效率的动因是不一致的，正因为如此，使得我国教育市场化改革出现了诸多的问题与困境。 基于上述的分析，本书认为，一方面，在我国国家的现代化进程中，教育始终只是边缘性而非核心化的结构，有关这一物品治理的制度会不会发生变迁或会发生什么样的变迁主要取决于中央政府对现实政治、经济生活的考量而非义务教育本身的发展规律。所以，改革后我国农村义务教育供给制度的变迁不仅始终都只是国家政治、经济体制改革的“配套工程”和“附产品”；而且所有的变迁也始终都是在政府的主导下进行的，尽管在变迁的过程中不乏各种诱致性因素的诱导，但行政权力才是其中的支配性力量，整体的制度变迁过程呈现出强制性变迁的特点。另一方面，在经济分权已经发生、但行政集权没有根本改变的条件下，改革后我国的行政体制仍是一个压力型的体制，行政权力在我国农村公共物品的治理中仍占据着支配性的地位，其不仅是我国不同层级政府问事权与财权范围划分的依据，而且是支配地方政府及其其他社会主体行动的主导力量，横向的政府对社会资源的动员、纵向的上级对下级的动员大都是依靠行政权力、通过行政方式来进行的。所以，在压力型的体制下，政治结构与行政权力仍是主导我国农村义务教育以及诸如此类农村公共物品治理及其制度变迁的支配性力量，与之有关的事权的划分、供给机制的建构以及所需资源的筹集与动员主要是由高端的政府通过行政的方式来确立和推行的。而从制度实施的后果来看，这种治理机制在国家资源或体制内资源比较匮乏的条件下，不失为一条有效的路径选择，但同时其也存在着内在治理激励缺失的缺陷，并由此导致了诸如基层政府财政危机、农民负担增加、干群矛盾激化等非预期的负效应的产生。因此，从某种意义上讲，这一体制已经成为诱发当前农村治理困境的一个非常重要的诱因。
内容提要 Abstract 导论 第一节 问题的提出 一、研究的缘起 二、问题的提出 三、核心概念的界定 第二节 文献综述：多学科的透视 一、关于义务教育供给责任横向划分的研究 二、关于义务教育供给责任纵向划分的研究 三、关于义务教育供给方式的研究 四、关于义务教育供给中政府行为的研究 第三节 研究方法与本书结构 一、研究方法 二、研究资料 三、本书的结构 第一章 改革后我国农村义务教育供给制度变迁的诱因与方向 第一节 我国农村义务教育供给制度的历史演进 一、清末：衰微的国家力量与官督绅办的供给体制 二、民国：基层化的供给体制与义务教育补助制度的形成 三、1949—1978年：行政集权式的供给体制 第二节 改革后农村义务教育供给制度变迁的内在诱因 一、集体农作制度的瓦解 二、乡镇企业的兴起 三、撤社设乡（镇） 四、义务教育需求的变迁 第三节 改革后农村义务教育供给制度的演进方向 一、农村公共物品供给制度的类型 二、农村公共物品供给制度演进方向的决定因素 三、改革后我国农村义务教育供给制度的演进方向 第二章 从三级办学到以县为主——改革后农村义务教育供给责任体制的变迁 第一节 财政包干改革与三级办学体制的形成 一、财政包干体制改革及其影响 二、三级办学体制的确立 三、三级办学供给责任体制的基本特点 四、三级办学体制的制度分析 第二节 分税制改革与农村义务教育发展困境的凸显 一、分税制改革的实施 二、县乡财政困境与制度外义务教育经费筹集体制的形成 三、农村义务教育发展困境的凸显 第三节 农村税费改革与“以县为主”责任体制的形成 一、农村税费改革的推行及其影响 二、“以县为主”供给责任体制的确立 三、“以县为主”供给体制的绩效分析 第三章 从行政垄断到市场参与——改革后我国农村义务教育供给方式变迁 第四章 改革后中国农村义务教育供给制度变迁的内在逻辑 结语 压力型动员：改革后我国农村公共物品供给之道 参考文献 后记
第一章 改革后我国农村义务教育供给制度变迁的诱因与方向 制度是经济社会生活中一个至关重要的因素，它规定着当事人的思维方式，制约着当事人的行为，构成了经济博弈基础的博弈规则以及博弈当中当事人最终达到均衡的交易范围。如果经济中制度缺失，则社会成员的互动将不可能发生，人们将会为了其自利性的效用最大而陷入到无休止的争斗之中，所以，制度是不可或缺的。但由于制度的稳定性、环境的不确定性以及人对利益最大化的追求三者之间存在着持久的冲突，制度均衡就成为了偶然现象，即使是合理的制度沿着时间展开后也会逐渐变得不合理，人们唯一的选择就是改变失去了合理性的制度，创造新的合理制度，即在约束条件改变的条件下对制度进行重新求解，因此，制度变迁成为了经济社会生活的必然和常态。用这一逻辑来观察我国义务教育的发展历程，可以发现每一次社会形态的变化、政权性质的更迭以及其他相邻制度的变迁都会引起农村义务教育供给制度的变革。改革开放后，我国社会生态环境发生了深刻的变迁，持续性的分权化和市场化改革赋于了地方政府、市场主体、社会组织以及公民越来越大的自主权，政府、市场与社会关系的改变，为农村义务教育供给制度的变迁提供了重要的基础；与之相邻制度安排的变化，如农作制度、人民公社制度等方面的变革，打破了原有的制度均衡，为农村义务教育供给制度变迁提供了直接的诱因；而新旧制度交替过程中存在的大量制度短缺现象，则为这一制度的进一步变迁留下了极大的空间。……
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