官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究
2009-4
中国社会科学出版社
袁明旭
222
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公共政策是政府进行公共管理的最基本的工具和手段，公共管理的运作过程离不开公共政策的制定和执行。在我国，政策是党和政府的生命线。提高党的执政能力，一个重要方面就是提高党的政策的质量和水平，提高各级政府的政策执行力。在社会转型时期，在法治建设比较滞后的条件下，公共政策的质量和执行的有效性显得更为重要。为了确保公共政策的高质量，确保政策执行的有效性，真正实现和谐善治，必须尽可能避免和减少公共政策自身的矛盾冲突，克服公共政策制定和执行等环节的弊端，这也是改善政府公共管理的重要前提和基础。 自20世纪50年代公共政策科学在美国诞生之后，这门学科由于其现实的强大生命力而在世界各国产生广泛影响，并得到迅速发展。中国具有悠久的政策实践传统，而真正学科意义上的公共政策研究则是在20世纪80年代兴起的，很快就如星火燎原，在中国得到了前所未有的迅猛发展，研究的广度和深度不断得到拓展。本书就是对中国公共政策研究大有裨益的探索之作。 构建社会主义和谐社会是中国共产党作为执政党的重大战略决策，是推动国家发展和社会进步的重大战略规划，是各级政府的重要的战略任务，也是每个中国公民的热切愿望。然而，构建社会主义和谐社会又是一项长期艰苦的系统工程，甚至需要付出几代人的努力和奋斗。目前，我国正处于急剧的社会转型期，政府在和谐社会建设中发挥着不可替代的主导作用，公共政策成为政府指导和推进和谐社会建设的最基本的手段和途径。基于这样的认识，作者选择了当前中国所存在的“公共政策冲突”这一现实问题进行研究，通过分析政策冲突的产生原因，致力于探索解决政策冲突的对策，从根本上提高政策绩效，以有效促进和谐社会建设。这大概就是作者开展此项研究的初衷吧。
《官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究》以西方官僚制理论作为公共政策冲突分析的视角，对西方的理性官僚制、官僚行为理论、后官僚制理论进行了简要梳理，以此作为分析中国公共政策冲突的理论框架，描述了中国社会转型期公共政策冲突的基本表现和影响，深入剖析了当代中国公共政策冲突的原因及治理途径，以期能对我国当代公共政策冲突的防范控制和标本兼治提供些许有益的参考。
袁明旭，1967年出生，云南宣威人。云南大学公共管理学院副教授。吉林大学行政学院政治学理论行政管理方向博士。长期从事政治学与行政学、公共政策、领导科学等教学和科研工作，主要研究方向是公共政策、领导科学。主要讲授《公共政策概论》、《领导科学》、《西方政治思想史》、《当代中国公共政策》等课程。 主持了国家、教育部、省级课题六个，参与完成了国家级课题三个。先后在国家权威期刊或核心刊物发表学术论文30余篇，参与编著了《领导科学》（全国高等教育自学考试教材，高等教育出版社）、《政治学导论》（云南大学出版社）、《公共伦理学》（面向2l世纪课程教材。高等教育出版社）、《公共组织学》（面向2l世纪课程教材．高等教育出版社）、《领导科学概论》（副主编，高等教育出版社）、《中国地方政府》（人民出版社）等教材。出版了《民粹主义》、《艰难时世下的政治》两本译著。
序言 导论 一、问题的缘起／7 二、研究的现状／10 （一）国外对公共政策冲突的研究／ll （二）国内对公共政策冲突的研究／14 （三）简要评述／16 三、研究的价值／17 四、研究的方法与思路／19 （一）本课题的基本研究方法／19 （二）本书的研究思路／2l 第一章 公共政策冲突分析的视角：官僚制理论 一、理性官僚制理论／28 （一）理性官僚制的权力机制／29 （二）理性官僚制组织的特点／32 （三）理性官僚制组织中官僚的特点／33 二、官僚行为理论／36 （一）官僚组织的行为分析／37 （二）个体官僚的行为分析／43 三、后官僚制理论／45 第二章 公共政策冲突的理论分析 一、公共政策的内涵分析／51 （一）公共政策概念的界定／51 （二）公共政策的本质／56 （三）公共政策的基本类型与基本要素／59 （四）理解公共政策的维度／62 二、公共政策冲突的内涵解析／67 三、公共政策冲突的本质分析／71 四、当代中国公共政策冲突的基本表现／74 （一）不同公共政策之间的冲突／74 （二）公共政策基本要素之间的冲突／81 五、中国公共政策冲突的效应分析／85 （一）公共政策冲突的有限积极效应／86 （二）公共政策冲突的巨大消极效应／88 第三章 官僚制与公共政策冲突分析 一、官僚制与公共政策的关系／92 （一）作为公共行政的官僚制／92 （二）公共官僚制与公共政策／99 二、官僚制与公共政策冲突的关系／107 （一）官僚体制与公共政策冲突／108 （二）官僚与公共政策冲突／114 （三）官僚机构与公共政策冲突／124 第四章 当代中国公共政策冲突分析 一、中国官僚制的现状考察／129 （一）官僚制及其理论的普适性／129 （二）中国官僚制的现状分析／130 二、行政组织与公共政策冲突／135 （一）行政组织的自利性与公共政策冲突／135 （二）行政组织的设置与公共政策冲突／143 三、公务人员与公共政策冲突／148 （一）公务人员的自利性与公共政策冲突／149 （二）公务人员的有限理性与公共政策冲突／153 （三）公务人员的偏见与公共政策冲突／155 （四）公务人员的“人格化”与公共政策冲突／159 四、公共行政体制的运行机制与公共政策冲突／162 （一）公共行政管理体制的权力机制与公共政策冲突／162 （二）公共行政管理体制的决策机制与公共政策冲突／167 （三）公共行政管理体制的沟通机制与公共政策冲突／172 第五章 当代中国公共政策冲突治理的路径分析 一、公共政策冲突治理的一般模式探讨／174 （一）政策冲突的组织结构治理模式：J．坎贝尔的理论／174 （二）协作解决政策冲突的模式：P．夸克的理论／177 （三）简要评述／179 二、我国公共政策冲突的治理路径分析／179 （一）借鉴与吸收：建构适合中国国情的 公共行政管理体制／179 （二）改革与创新：积极推进大部制改革／185 （三）规范与治理：加强对公共政策冲突的监控／191 （四）定位与提升：加强公共政策主体能力建设／197 （五）适应与优化：加强公共政策环境建设／207 结语 参考文献 后记
而公共政策一般来说是以政府（行政机关）为代表的公共权威机构针对一定的社会问题，为实现一定的目标而制定的行动方案或者行为准则。法律具有相对的稳定性，而政策具有较大的灵活性。法律的制定和修改必须严格遵循法定的程序，而政策的制定和调整要符合法律的规定，但其程序方式相对比较灵活。法律的效力高于政策，其强制力也大于政策。因此，在本书我们探讨的是公共政策之间的冲突，不涉及公共政策与法律之间的冲突。 与此相类似，虽然公共政策与道德、风俗习惯等都是社会的行为准则，但毕竟它们之间有着明显的差异，因此，我们也把政策与道德、风俗习惯等之间的冲突排除在本书的研究范围之外。 （二）公共政策的本质 公共政策具有多种规定性，其中起决定性作用的规定就是公共政策的本质。公共政策的本质属性决定着公共政策的特征和表现形式，决定着公共政策的功能和结构。公共政策的本质是： 首先，公共政策集中体现着政策制定者的利益。“政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。”①按照马克思主义的观点，公共政策属于社会上层建筑的一部分，是人类社会发展到一定阶段——阶级社会的产物，具有鲜明的阶级性。在阶级社会中，公共政策的制定掌握在统治阶级手中，公共政策必然首先体现其自身阶级的利益，然后才会考虑到社会的公共利益。因此，公共政策体现着阶级之间的相互关系，“政策就是阶级之间的相互关系，这是决定着共和国的命运的”。② 在阶级社会中，人们之间的阶级关系，本质上是一种经济关系，是人们之间的物质利益关系。任何阶级的政党或者国家所提出的政策主张，其目的总是在于维护和实现本阶级的利益。并且还通过政策来调整和规范人们之间的物质利益关系，因此，在阶级社会中，政策的本质是各阶级社会地位及其相互关系的集中反映，这种关系表现为物质利益关系，并成为规范各阶级行为的准则。
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