中国村自治法的制度、实践与理念
2009-6
黄辉 法律出版社 (2009-06出版)
黄辉
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改革开放近三十年，中国的发展问题仍然主要是农村问题。当我们在思考法学能为农村做些什么的时候，我们不会视中国的村自治法制度于不顾。自从《村民委员会组织法》颁布以来，中国村自治法的法治实践已经走过20年，然而，我们究竟应当建立一种怎样的村自治法价值理念？村自治法的理论体系究竟应当怎样构建？这些基本问题一直没有得到很好的解决，制约了村自治法的现实完善。《中国村自治法的制度、实践与理念》尝试从村自治法的基本价值、基本原理性问题出发，通过法社会学调查等方法，探讨符合中国国情的村自治法体系的完善。《中国村自治法的制度、实践与理念》由五部分组成。其中导言部分通过对中国村自治法现状的分析评价，阐述村自治法治实践中存在价值选择的不彻底性、法理论研究在体系和方法上的先天不足等问题，为村自治法研究上的基本思路做好铺垫。第一章通过对中国村自治法历史传统的回顾和分析，指出了中国传统村自治法在国家功利主义治理方式下的观念和习惯的形成、在西学东渐和本土实践的冲击与妥协中积淀出的民主要素及其对现代的影响，以及从“治民”、“民治”到“为民而治”观念的转变，尤其是晚清和民国时期一些理论和实践对当今村自治法的借鉴价值。第二章按照大陆法系和英美法系国家自治法特征的不同脉络，对一些具有典型意义的国家和地区如英国、美国、德国、日本、我国台湾地区等分别作了介绍和分析，包括对美国《纽约村法》法条的翻译和分析说明，指出“先社会、后国家”的英美自治传统对大陆法系国家村自治观念的积极影响，以及乡村自治衍生于地方自治的一种分合交融关系。 第三章开展对浙西乡村的法社会学调查，从不同的村自治法律关系出发，分别对政府、村民委员会、村民和村情层面的调查，认为我国现有的村自治法呈现民间法与国家法多元治理的格局，并处于法的多元治理向国家法一元治理的缓慢转变时期。指出国家治理的功利倾向与民主政治的价值追求之间的矛盾，导致了现有村自治法规范在理论支撑、价值取向的先天缺陷，以及发展趋势上的动力不足。 第四章着眼于村自治的法理学分析，从自然法观念与人权要求、国家与社会、公域与私域、中央与地方关系等外围却是决定性的问题，到自治的渊源及其与村自治的关系，再落实到村自治法律关系、村自治权、村自治主体、村自治形式、村自治事项、监督与救济等本体问题，进行上述三个层面的分析，提出村自治法的基本原理和价值取向。 第五章在前四章分析综合的基础上，在浙西样本到中国当前特有国情的大场境中，提出了中国村自治法发展与完善的路径选择，并努力克服仅仅从法学本位的单一视角去审视中国的村自治法。认为应当首先确立中国村自治法的基本理念和原则，突破现有行政村的固有模式，以更为开放、更体现社会和民权利益的姿态，对中国村自治法进行基本模式的选择和体系的建构。 关键词：村自治，地方自治，住民，国家，社会，民间法，价值
黄辉，1968年生，浙江平阳人，法学博士（浙江大学光华法学院）。先后在省医学研究机构、杭州市中级人民法院、西湖区人民法院工作，2002年赴区县人民政府任副区长，2007年在浙江省直机关任处长。独立撰写和合著有《WTO与国际投资法律实务》、《WTO法律知识读本》、《知识产权法》、《侵权行为法》等。在国家核心期刊等杂志发表论文数十篇，2002年起专门从事村民自治的田间调查和学术研究。
导言第一章 村自治法的本土语境第一节 中国古代村自治法第二节 中国近代村自治法第三节 民国时期村自治法一、翟城村自治法二、山西村自治法三、南京村自治法第四节 新中国时期村自治法第二章 域外村自治法比较第一节 英国村自治法一、郡政府的“官民合治”二、领主的“民官自治”三、地方自治及法规第二节 美国村自治法——兼述纽约村法一、概况二、乡村社团三、管理机构四、公共管理和服务五、财政与税收六、村民公决七、惩罚性规则与保留条款第三节 日本村自治法一、法律先占及自治法源二、市町村与国家都道府县的关系三、地方公共团体事务四、自治组织五、住民权利与义务六、村财政制度七、自治争端解决第四节 德国村自治法一、基本法一般规定二、地方自治团体任务二元理论三、地方事务一元理论四、地方自治团体间合作五、监督与争端解决第五节 我国台湾地区“村自治法”一、我国台湾地区各县市实施地方自治纲要二、我国台湾地区地方自治的发展阶段三、地方自治权四、中央与地方分权模式五、我国台湾地区村自治近况第三章 现实的法：中国村自治法现状评析第一节 自治机构一、村委会组成二、村委会与村民大会的关系三、村委会与乡政府的关系四、村委会民事主体地位和行为第二节 村自治法一、村民自治章程二、村民（代表）会议制度三、村务公开制度四、村两委联席会议制度五、民主议事协商制度六、村干部承诺评议制度七、D村村规民约八、村经济合作社章程九、其他制度第三节 村委会选举一、概况二、区乡规范性要求三、Q乡(镇)村委会换届选举工作实施细则四、D村村委会有候选人选举办法五、D村村委会无候选人选举办法六、选举中的相关问题第四章 观念的法：村自治法理基础第一节 功能视角下的村自治制度一、村自治——国家与乡村社会的良性互动二、村自治——中央与地方分权中的作用第二节 村自治权：一种多面相的分析一、固有权说二、承认说三、制度保障说四、人民主权说五、源于人权的村自治权六、作为规制权的村自治权第三节 村自治法法源一、法律的多元性二、民间法第四节 村自治法律关系一、乡村公法关系二、乡村私法关系第五节 村自治主体一、地方、村自治的主体共性二、村自治主体属性第六节 村自治内容一、委托与自行执行二、自治、委任行政三、自治、交办和委托事项四、自治、交办、委办和委托事项五、交办行政、机关借用和委任行政六、自治事项的划分第五章 制度的法：中国村自治法的设计第一节 村自治法的原则一、住民自治原则二、立法变通原则三、优先有限原则四、适当委托原则五、平等保护原则六、正当程序原则第二节 村自治法立法模式一、行政式自治二、申请式自治三、协作式自治第三节 村自治法体系一、宪法二、法律三、行政法规、规章、地方法规四、其他第四节 监督与救济一、立法监督二、行政监督三、司法监督文献目录后记
第一章 村自治法的本土语境法律具有民族特性，“它随着民族的成长而成长，民族的壮大而壮大，当这一民族丧失其个性时即趋于消失”。①——萨维尼第一节 中国古代村自治法早期的村自治，并非典型的村自治，一方面，融于地方自治中，与地方自治具有一般的共性特征；另一方面，主要表现为习惯、礼俗，以及君主皇室的规定，体现法的要素，但并非典型意义上的法，更多的是地方乡村治理模式的具体表现。早在氏族社会时期，就有“天下为公，选贤与能”②的规定，而对不得民心的首领则“流共工于幽州”，③这说明氏族成员间有较为平等的关系，通过类似选举和罢免等形式，氏族成员可行使参与氏族社会管理的权利。如周代的“六乡”有“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族相党，使之相救；五党为州，俾之相周；五州为乡，使之相宾”。①这里的相保、相受、相葬、相周和相宾等就体现了某些“自治”的性质和精神。夏代已经出现了基层社会组织，卜辞和《尚书》谓之“邑”或“单”，是由奴隶制控制下的一定数量奴隶和土地构成的基层单位。西周时期，统治者控制下的基层单位已有“国”、“野”之分，相当于现在的城市和农村。国人是自由公民性质，有参与政治、教育和选拔的权利，有服兵役和劳役的义务，而野民则无权利，是农业生产的主要担当者，属于被剥削者。国野之分，是目前所见到的有关乡制的最早文字记载。村民自治最早衍生于乡村中家族的自我管理。早期的中国农村的栖居都是以血缘、亲缘、族缘为纽带而集居的。这种宗族群体和社区是能够满足全体家族对社会的简单需求，如救济、保卫、调解等，在这种得到自觉认同的家族性乡村社区里，自然而然滋生出乡村家族自我管理内部事务的自治权力。林语堂说，中国的乡村田园背景使得人们发展出一种乡村意识，类似于一个纽约人或芝加哥人的那种市民意识，这种乡村意识和乡村精神使当地人民能够建立一种公共管理制度。从根本上讲，它是用习俗和惯例这些没有文字记录的法律进行统治的。②
在法院从事了多年审判工作后，2002年年底因工作需要，我被调派到浙西一个县区政府任职，一晃就是5个年头。在我任职的县区，农业人口占一半以上，既有都市中的城中村，也有偏远山区的村落。由于分管的大量工作涉及农村，为了开展工作，必须经常到乡村，与乡镇干部、村干部和村民进行直接交流，摸清情况，共同研究解决问题。其间，我还有幸经历了一次声势浩大、遍及全国的村委会换届选举活动，参与指导了有关乡村的选举过程。这次特殊的任职经历，使我变局外旁观为直接参与，深入乡村、走近农民，获得了一般学．者所得不到的社会调查样本。在这段令人眷恋不已的浙西乡村工作的日子里，我以直接体验的方式不断地体会着一种老生常谈的道理：从中央到地方政府的涉农法规和政策，并不能仅仅依靠良好的初衷和墙壁上的制度就指望能得到有效地推行，而必须从农村实际出发。如果不顾乡村礼俗、经济状况、农民观念等现实因素，而仅简单依法强制执行，会引发许多新的矛盾和问题，导致的后果甚至比毫无作为更加严重。将“现代与传统”套以“进步与落后”的两元逻辑，无视地方性知识的存在，而以“父爱主义”的方式推进、落实某些制度，地方政府已经并将继续会为此付出沉重的代价。笔者在乡村调查和与干部访谈中发现，乡村干部解决棘手问题的方法常常别具一格、令人惊叹。他们所采取的看似不合法的做法，却常常能达到正常执法所无法企及的正面效果。这得益于他们对乡村法律文化或礼俗习惯的驾轻就熟。
《中国村自治法的制度、实践与理念》由法律出版社出版。
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