基础设施产业的政府监管

2010-2  

社会科学文献出版社  

高世楫,俞燕山  

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这是一本有关基础设施产业的政府监管体制的旧文结集。所收录的文章主要侧重于对政府监管的制度设计和能力建设的一般讨论，同时包括对电信、电力、铁路等网络产业领域政府监管实践的具体分析。文集体现了监管政策研究的多学科性质（涉及经济学、行政法学、政治学、公共政策分析），但就各章的具体内容而言，它们更应该归于政策研究的领域。选择这些政策研究导向的文章，一方面是因为国内关于监管／规制经济学的介绍已经有了不少著作（包括一些高质量的译著），而关于监管体制设计和能力建设的书并不多（有几本OECD出版物的译著或编译本）；另一方面，本书也反映了选编者的个人偏好。事实上，编者和一些同事自2002年以来参与了多项有关网络基础设施产业改革和监管体制设计的政策研究，接触到一些比较有价值的英文文献资料。这些文章首先作为课题研究的参考资料在课题组范围内交流使用过，其后一些文章还部分或全文出现在公开出版的书籍和学术杂志中。本文集主要是这些文章和一些研究报告的结集，意在为同道的研究工作提供一本方便查阅的参考资料。早期有关中国网络基础设施产业监管改革前景的详细讨论，可参见国务院经济体制改革办公室课题组编辑的报告集《中国基础设施产业政府监管体制改革》（中国财政经济出版社，2002）。本文集的文章大体上按照基本概念框架介绍、政府监管一般原则、监管经验国际比较、具体产业监管分析的方式排列。导论一章主要阐明我们看待监管体制设计和监管改革的视角，而最后三章是对中国电力监管体制改革和监管程序的深入讨论。附录是OECD发布的有关监管改革和监管治理的指导原则。

　　本书收录了一组有关网络型基础设施产业领域的政府监管体制的文章。这些文章分别从经济学、行政法学、政治学、公共政策的角度，讨论了网络型基础设施产业的技术经济特征、政府监管与市场竞争的关系，阐述了政府监管的经济逻辑、体制安排、监管程序、监管能力，并介绍了电信、电力、铁路领域产业结构改革与监管体制改革的国际经验，以及中国电力产业改革和监管体制建设的进展和问题。

高世楫，英国City University系统管理博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员。

导　论　市场扩张与政府监管改革　一　引言：市场经济与监管国家的兴起　二　监管的本质与政府监管的地位　三　美国作为一个监管国家的演进　四　其他发达国家监管体系的演进　五　中国的监管改革：不一样的任务第一章　基础设施产业政府监管的一般理论　一　政府监管的必要性　二　政府监管的目标　三　监管制度的设计原则　四　激励性监管　五　监管与反垄断　六　产业重组第二章　竞争、信息与发展　一　引言　二　低效的税务系统　三　缺乏监督、审计、实施政策的专业技能　四　有限的科技知识　五　广泛的腐败　六　失效的信用市场　七　政府缺乏承诺能力　八　有私人目标的政府　九　结论　附录一　对于《竞争、信息和发展》的评论（之一）　附录二　对于《竞争、信息和发展》的评论（之二）第三章　监管问题的解决框架　一　引言　二　分析框架　三　国家案例的制度背景　四　监管体制和效率　五　制度禀赋和监管承诺　六　某些未尽问题第四章　加强能力建设，确保监管质量　一　引言　二　监管政策：背景与重要性　三　旨在提高监管质量的能力建设：OECD国家的现状如何　四　实际运用高质量监管：进展与挑战　五　鼓励为政策制定和政策目标设定更有效的监管框架　六　结论：更新行动计划第五章　监管型国家：英国与德国的比较 　一　概要　二　引言　三　电信业：趋同案例　四　电力行业：分化案例　五　银行业：全球化案例　六　结论：持续的多样化第六章　改革基础产业：民营化、监管与竞争　一　近几十年来，基础产业的融资和供给出现了新的模式　二　迄今为止，效果如何　三　新的模式风险重重，但预期收益也将巨大　四　对发展中经济体和转型经济体而言，如何制定良好的监管机制是　　一个巨大的挑战　五　有效的监管如何才能改善投资环境　六　一份行动日程表第七章　发展中国家基础设施部门改革的监管重点 　一　引言　二　受监管的基础设施部门的标准改革“处方”　三　改革模式的选择　四　对市场的竞争和市场中的竞争　五　普遍服务、收入分配和监管课税　六　监管机构的组织和程序　七　监管机制的设计　八　网络接入与竞争　九　结论　附录一　对保罗·L.乔斯科文章的评论（一）　附录二　对保罗·L.乔斯科文章的评论（二）第八章　电信监管：制度结构和监管责任　一　主要论点　二　引言　三　电信监管机构的形式　四　独立监管机构的行政管理结构　五　行业监管机构与一般竞争管理机构之间的关系　六　电信行业监管职责的划分　七　电信行业的业务融合与监管机构第九章　发展中国家电力改革与监管 　一　绪论　二　私有部门参与发展中国家电力发展　三　发展中国家的改革　四　聚焦具体改革　五　发展中国家电力改革所面临的特殊问题　六　结论　附　录第十章　为公共利益而重构铁路监管 　一　绪论　二　铁路领域当前的公共政策问题　三　纵向铁路结构的一般方案　四　结语　附录A　技术和铁路成本结构 　附录B　铁路成本、收益与基础设施变化 第十一章　新世纪中国电力工业发展与改革　一　电力改革稳步推进　二　电力基本建设持续加快　三　电源基本建设　四　电网基本建设　五　电力工程造价与定额　六　电力供需形势逐步好转　七　电力消费　八　电力安全生产和可靠性进一步加强　九　电价管理逐步规范　十　电力环境保护和资源节约明显加强　十一　电力科技实现新跨越　十二　电力企业生产经营得到好转第十二章　健全与社会主义市场经济相适应的电力管理体制研究　一　电力行业的特征与政府电力管理职能　二　国外政府电力管理体制　三　我国现行电力管理体制及其存在的主要问题　四　健全与社会主义市场经济相适应的电力管理体制的政策建议第十三章　现代监管度下监管权的配置与监管程序问题——以基础设施产业为例　一　监管权的配置问题　二　监管程序问题附录　OECD国家有关监管改革与监管治理的政策文件　一　1995年OECD理事会关于改进政府监管质量的建议书及监管决策参考指南　二　1997年OECD关于监管改革的政策建议　三　2005年OECD关于监管质量与监管绩效的指导原则　四　2005年APEC-OECD关于监管改革的综合检查清单

插图：四 其他发达国家监管体系的演进（一）英国的监管创新虽然英国往往被认为同美国制度模式类似，实行的都是“盎格鲁-美国”式的自由放任资本主义，但在20世纪的大部分时间里，两个国家经济制度的安排有较大的差异，英国更多地被认为是一个福利国家。监管作为一种重要的制度安排，其最初的起源在英国。不但有英国学者在19世纪就对政府监管有过系统的论述，而且英国作为最先进入工业化社会的国家也最先遇到工业化社会的一些问题，如对交通运输和公用设施的管理等。1844年通过的铁路监管法（The Regulation of Railways Act of1844）被认为是现代监管制度的雏形（McLean，2004）。过去的100多年间，英国的公用基础设施在相当长一段时间内是公有与私有同时存在。但在第二次世界大战结束后，英国经历了大规模的国有化改造过程，不但供水、供电等公用事业及铁路、电话等网络产业收归国有，而且许多其他类企业也被国有化。英国在自然垄断行业、航空航天等重要产业和煤炭、钢铁等传统产业中都拥有一大批国有企业。但到20世纪70年代后，低效率的国有企业严重地制约了英国的经济活力，终于导致了80年代以来的一系列改革。英国的改革就从国有企业的私有化开始，并同步强调了私人企业取代国有企业后必须加强监管体系建设。就电力改革为例，英国政府在1988年发布了电力改革白皮书，并在其后的几年中完成了电力行业按照发、输、配、售不同环节的拆分，建立了强制交易的电力库，组建了政府监管机构，在不同环节分阶段引入了竞争，同时逐步实现了国有企业的民营化。改革的直接效果是政府通过民营化获得大笔资金、引入竞争后电价下降。但在10年的实践之后，英国于2001年又推出了新的电力交易模式，取消了强制性电力库，允许并出现了发电公司同配、供电公司的整合。有分析表明，单纯将国有企业转变为私营企业并不能保证效率就一定提高。如表7、表8所示，部分公用事业在私有化后并没有导致全要素生产率的上升（还有所下降）。

《基础设施产业的政府监管:制度设计和能力建设》是由社会科学文献出版社出版的。

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一本好书，值得关注电力监管、关注电力体制改革、了解国外监管机制情况的人士一读！

该书深刻描述了中国监管制度的特征，是一本难得的好书。