基层党建工作新格局
2009-1
党建读物出版社
王乃波
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423000
近年来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，使得经济组织、社会组织和群众自治组织也发生了重大变化，但与之相适应的社区、新经济组织、新社会组织等新兴领域中党的基层组织体系建设尚未及时跟进和完善，使基层党建工作不能有效地开展。而在农村、国有集体企业和机关事业单位等传统领域，党的基层组织建设也遇到了许多新情况新问题。 适应基层党建工作发生的深刻变化，我们从解决新时期基层党建工作中存在的党员与党组织相“分离”、党组织与应由其领导的其他各种组织相“脱节”这两个基本问题入手，深化对新形势下基层党建工作规律性的认识，积极进行工作创新，科学构建起基层党建工作新格局。所谓“新格局”，是相对于计划经济体制下传统的基层党建工作格局而言的。具体地说，就是：在“面”上，随着城镇化进程的加快、城市管理重心下移和“单位人”变成“社会人”，党的基层组织建设由农村延伸到城市社区；在“线”上，随着所有制结构的调整，党的基层组织建设由国有集体企业延伸到三资企业、私营企业和个体工商户等新经济组织；在“块”上，随着经济体制改革的深化和机关事业单位职能的转换，党的基层组织建设由机关事业单位延伸到社会团体、中介组织和民办非企业单位等新社会组织。由此构成了政治功能定位清晰、党员管理规范、组织体系完善、目标任务明确、党建责任主体到位的基层党建工作新格局。从工作实践和各地反响看，基层党建工作新格局的构建，有利于从宏观上谋划基层党建工作总体思路，有效解决新时期基层党建工作的基础性工程和系统性工程建设问题，使三大传统领域基层党建工作和三大新兴领域基层党建工作互相促进、协调发展，基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力明显增强，党员的先锋模范作用得到切实发挥，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚强的组织保证。 基层党建工作新格局是在实践探索的基础上，对基层党建工作规律的认识和把握，对基层党组织和广大党务工作者实践经验的提炼与总结。《基层党建工作新格局》一书，依据社会经济制度改革和社会结构变化，着眼于巩固党的执政基础和提高执政能力，力求从理论与实践、内涵与外延、体制与政策、规律与作用等方面对“新格局”作出详细论述。希望能对各级党组织、党务工作者和从事党建理论研究、教育教学人员开展工作提供借鉴和指导，以进一步探索基层党建工作规律，推动基层党建工作创新发展，为推进新时期党的建设新的伟大工程，构建社会主义和谐社会作出新贡献。
王乃波，1955年3月生于大连。工商管理硕士。高级经济师（教授研究员级）。现任中共大连市委组织部副部长兼大连市国资委党委副书记（正局），全国党建研究会理事，辽宁省委省政府咨询委员会委员。
作者有过多年农村、学校、企业等基层工作经历。到机关工作后，先后担
第一章 基层党建工作新格局总论 第一节 两个基本问题：新时期基层党建工作的严峻考验 第二节 转型阶段：基层党建工作格局发生历史性变化 第三节 科学界定：基层党建工作新格局的形成条件 第四节 党员归位：科学构建基层党建工作新格局的突破口 第五节 地位作用：科学构建基层党建工作新格局的实践意义 第六节 体制机制：科学构建基层党建工作新格局的困扰 第七节 与时俱进：深化和完善基层党建工作新格局 第八节 深度思考：探索和把握基层党建工作规律第二章 基层党建工作新格局的新兴领域社区党建工作 第一节 社区党建工作是基层党建的新兴领域 第二节 打牢社区党建工作基础 第三节 社区党建工作的实践创新 第四节 加强社区党建工作理论探索新经济组织党建工作 第五节 新经济组织党建工作的地位作用 第六节 新经济组织党建工作的基本要求 第七节 新经济组织党建工作的实践创新新社会组织党建工作 第八节 新社会组织党建工作面临的形势及挑战 第九节 新社会组织党建工作的探索创新 第十节 民办高校党建工作第三章 基层党建工作新格局的传统领域农村党建工作 第一节 农村党员队伍“老化”问题 第二节 创新农村基层党建体制 第三节 夯实农村党建工作基础 第四节 建立健全农村基层党组织运行机制国有集体企业党建工作 第五节 国有企业党建工作现状及任务 第六节 国有改制企业党建属地化管理 第七节 以改革精神推进国有企业党建创新 第八节 探索多元投资主体企业的党建工作机关事业单位党建工作 第九节 以科学发展观指导机关党建工作 第十节 加强机关党支部建设 第十一节 全面加强高等院校党建工作第四章 基层党建工作新格局的党员主体地位 第一节 党员队伍现状 第二节 做好新形势下发展党员工作 第三节 保持共产党员先进性 第四节 基层党组织领导班子和干部队伍建设第五章 基层党建工作新格局的体制设计 第一节 市场经济组织建立党组织的“体制论争” 第二节 基层党建工作新格局的实践基础 第三节 基层党建工作新格局的行动向导 第四节 基层党建工作新格局的基本内涵 第五节 基层党建工作新格局的管理体制第六章 基层党建工作新格局的政策措施 第一节 基层党建工作新格局的综合政策措施 第二节 三大新兴领域的政策措施 第三节 三大传统领域的政策措施 第四节 党员队伍建设的政策措施附录1 基层党建工作新格局引起普遍关注附录2 基层党建工作新格局教学案例 第一节 基层党建工作新格局的基本方针 第二节 基层党建工作新格局的组织结构 第三节 基层党建工作新格局的政治功能 第四节 基层党建工作新格局的党员作用 第五节 基层党建工作新格局的保障条件 第六节 基层党建工作新格局的基本经验
第一章 基层党建工作新格局总论 第一节 两个基本问题：新时期基层党建工作的严峻考验 党的十七大报告指出：“我们党已经成立八十六年，在全国执政五十八年，拥有七千多万党员，党的自身建设任务比任何时候都更为繁重。党领导的改革开放既给党注入巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。”这为我们正确认识和把握基层党组织建设所处的历史方位，正确认识和评价基层党组织建设存在的问题，着力解决“一些基层党组织软弱涣散”问题，以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，提供了理论依据。从近些年的工作实际看，基层党组织建设遇到的新情况新矛盾，主要表现在“不适应”、“不符合”。所谓“不适应”，就是一些党的基层组织软弱涣散，党员不能充分发挥先锋模范作用等，一些基层党组织的领导班子和领导干部思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大。所谓“不符合”，就是一些党员和基层干部事业心和责任感不强、思想作风不端正、工作作风不扎实，脱离群众，甚至以权谋私、贪污腐化等。综合表现在：基层党建体制机制与市场经济不相适应，新时期基层党建工作新秩序没有建立起来。基层党建工作中存在的这些“不适应”、“不符合”现象，有多方面的原因。其中，很重要的原因就是，党员和党组织相“分离”，党组织与应由其领导的其他各种组织相“脱节”。这是当前影响和制约基层党建工作的“两个基本问题”，也是基层党建工作亟待解决的新课题。 一、两个基本问题的含义 基层党建工作的“两个基本问题”，概括起来就是：党员与党组织相“分离”；党组织与应由其领导的其他组织相“脱节”。这主要是指：一是在经济结构调整和体制转换过程中，大量的机关和企事业单位分流、失业和退休职工党员以及城乡流动党员离开原来的党组织，又没有新的党组织来承接，出现了“隐性党员”，他们游离于党组织管理之外，与党组织相“分离”，这在党的基层组织史上是前所未有的。二是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，各种经济、社会以及群众自治组织等基层组织重新“洗牌”，同时也出现了许多新兴组织，形成了与市场经济体制相适应的基层组织架构，而基层党组织则没有及时重新“洗牌”，形成新的基层党组织架构，从而造成基层党组织与应由其领导的其他基层组织相“脱节”。 两个基本问题在新时期基层党建实践中，带有普遍性。就其外在表现而言，在不同时期带有阶段性和反复性。在革命时期和计划经济体制下，党员与党组织、党组织与所领导的其他组织联系是紧密的，“分离”和“脱节”问题虽然在局部有间歇发生，但总体上是适应的。在改革开放和市场经济体制下，特别在体制转换和社会转型的过程中，“分离”和“脱节”表现的比较明显，呈现反复出现甚至不断加剧的特性。 二、两个基本问题的成因 在党的建设中，两个基本问题来自最基层，处在各种组织的最下端和各项工作最末梢。但是，它的形成却根源于国家经济社会的变革。 1.经济制度变革和社会结构调整，是两个基本问题形成的本源。从客观上看，市场经济体制的确立，使我国进入社会转型期，经济和社会结构发生深刻重大变革，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，打破了原来社会领导高度组织化的管理体制和组织架构，直接引发了党员与党组织关系、党组织与应由其领导的其他组织关系的新变化。具体表现就是党员与党组织相“分离”；党组织与应由其领导的其他组织相“脱节”。从形成机理上分析，“分离”主要是随着传统的政治功能、经济功能和社会功能“三位一体”的单位组织模式的弱化和消亡，原来高度行政化的社会管理体制发生重大变化，从传统领域衍生出新兴领域，各种新的经济和社会组织大量涌现，而党组织对党员的管理没有形成与之相配套的新的体制、机制等。“脱节”主要是对新兴领域党组织所形成的历史必然，新兴领域党组织与传统领域党组织的内在联系与相互作用，新兴领域党组织自身规律特点与角色定位等问题缺乏科学认识，因而就不可能建立起科学、有效的党的基层组织体系。特别是实践中片面地把基层党建等同于自身建设，割裂党的建设与各项事业的领导关系，体现不出建立党组织的目的和党组织的核心地位，致使不能贴近经济、社会和行政业务工作而有效开展党建工作。 2.破解两个基本问题存在理论障碍。长期以来，理论界形成一种观点，认为伴随改革开放而形成的一些经济、社会组织等新兴组织，都是体制外的组织，只要它们守法经营、照章纳税、安排就业就可以了。因而，不需要像机关和国有企事业单位那样建立起纵横交错、具有隶属关系的基层党组织体系，党的基层组织不仅可以不建在系统内，甚至可以不建在单位内，管理时只需要平行的柔性指导就行了。由于很多新兴领域不能及时建立起相对独立完善的党组织体系，即使建立起党组织又不知道谁是其党建责任主体，从而造成基层党组织建设长期处于混乱状态，“分离”和“脱节”现象日益加剧。现在重新审视这个理论观点，不难看出它的理论缺陷。因为用计划经济体制衡量，新经济组织和新社会组织是排斥在体制外的。但是，改革开放30年，在很多领域，市场经济体制已经完全取代了计划经济体制，就应该以市场经济体制作为衡量体制内外的参照系。当“一大二公”的基本经济制度和对应的计划经济体制，被以公有制为基础、多种经济成分并存的基本经济制度和对应的市场经济体制取代后，新经济组织则是企业制度范畴，成为市场经济体制的重要组成部分，而新社会组织则是市场体系范畴，成为市场经济体制的另一个重要部分。如此看来，再以计划经济体制作为衡量标准，排斥新经济组织和新社会组织的党建工作，使新兴领域长期处于党的建设的“空白点”，是极端错误的。 3.解决两个基本问题尚缺乏对基层党建系统的规律性认识。市场经济的产生和发展是历史的必然，也是社会发展规律的反映。作为与其相伴相随的基层党建工作两个基本问题，除了它的客观性必然性外，还反映了基层党建的客观规律。既然市场体制取代计划经济体制后，计划经济体制下的基层组织重新“洗牌”，形成新的基层组织架构，那么，基层党组织也必须重新“洗牌”，形成与市场经济体制下的基层组织架构相匹配的基层党组织架构，与此相随，两个基本问题便可得到有效解决。但实践中，很多地区党组织还没有认识和把握这个规律，因而就不可能从根本上解决问题。 三、两个基本问题的影响 中国共产党作为由众多党员按照民主集中制原则组成的先进政治组织，作为由党的中央组织、地方组织、基层组织构成的严密统一体，不论何时何地遇到何种情况，都要根据不同的任务要求，一方面，不断推进党的基层组织和党员队伍建设，使每名党员都纳入一个具体的党组织，以保证与党组织保持紧密联系，在其归属的党组织内有效参加党组织活动，发挥积极作用，促进党的自身建设；另一方面，每个党组织都要紧密贴近各种基层组织而科学设置于所要领导的其他各种行政组织、经济组织、社会组织和群众组织之中，使党组织和其他各种组织做到紧密贴近，以保证这些组织在党组织领导下，有效开展工作，使党的执政能力建设不断得到加强。这是党的先进性建设必须持之以恒的重要战略任务，也是实现党的领导和执政的成功经验和政治优势。但是，在计划经济向市场经济的转型时期，相当一部分党员游离于党组织管理之外，出现了党组织与党员相“分离”的状况；相当一部分基层党组织的设置与应该隶属于其领导的各种组织不贴近而造成“脱节”，这已成为带有普遍性的问题。从大连来看，大量纳入社会化管理的退休职工党员、下岗失业职工党员、外来务工经商党员等各类“隐性党员”，在高峰时期达到党员总数的16.7％。另据了解，全国的“隐性党员”比例也比较高。 党的基层组织在改革开放后的很长一段时期内，在新兴领域特别是新经济组织、新社会组织中，几乎是空白，即使建立了党的组织也是零星分布，游离于行政组织、经济组织、社会组织之外，党的工作也仅局限于自身建设和管理。原来的传统领域，也需要根据形势变化的要求，适时调整党组织设置，使党组织与其他组织紧密结合。必须看到，如果“分离”、“脱节”问题不能有效解决，党的基层组织体系将日渐削弱，甚至瓦解，党对全社会和基层就失去了掌控基础和条件，而且这种状况随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，有进一步加剧的趋势，对基层党建工作的影响和制约、对党的领导所形成的挑战和考验将进一步显现，归纳起来就是损害和削弱了“三个基础”。 1.损害和削弱了党的自身建设的组织基础。这是由“分离”造成的。基层党组织是党的各级组织的基础，是党的自身建设的基础。党员是基层党组织的主体，二者构成了党的各种组织和各项工作的基础。党员游离于党组织管理之外而与之相“分离”，不仅使正常的党员教育管理、作用发挥和民主集中制原则无法落实，而且直接导致基层党组织建设失去党员依托，使基层党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设失去本体依附而无法实现，党的先进性建设也就无法实现。新时期党的基层组织自身建设存在一系列问题，诸如，部分基层组织的思想教育工作不力，党员对党的路线方针政策理解得不深不透，对党的基本理论知之不多；一些党员的党性意识淡薄，理想信念动摇，组织纪律性差；“三会一课”制度不能有效坚持，党内的民主监督和民主决策作用发挥不力；党组织和党员在基层单位和群众中的威信不高，形象树立不起来等。尽管有多方面的影响因素，但“分离”是重要的根源。由于相当一部分党组织不知道党员去向，党员找不到党组织，不知道到哪里过组织生活、参加党的活动，致使党的政治资源流失，党员管理教育混乱，随之出现上述一系列的不良表现。如果任由这种状况持续下去，党的基层组织将逐渐萎缩，党的中央组织和地方组织的各项建设将无法体现和落实在基层，最终将丧失党的建设的根基。 - 2.损害和削弱了党的执政能力建设的机制基础。这是“脱节”造成的。党的执政能力是中央党组织、地方党组织和基层党组织执政能力的综合体现。在基层，党组织和其他组织只有紧紧贴近，科学而有效地建立起相互依存的组织体系和工作机制，才能保证执政能力的实现。如果党组织与应由其领导的其他组织相“脱节”，党的基层组织体系不能科学有效地建立和完善，不仅使党的整体建设无法有效展开，而且党对全社会各种组织和各项工作也会失去掌控基础和条件，党的基层组织的政治领导、思想领导和组织领导也就落空了。现实中，很多地区基层党组织体系缺乏科学设计，甚至非常茫然。在不同层面上，一些基层的行政组织、经济组织、社会组织中的党员，不是按照聚合的规律，在内部建立起党组织，而是在外部形成聚合体，建立起同这些基层组织毫不相干的党组织。有些即使在其内部建立了党的组织，但由于挂靠在同其具体业务性质相差甚远的上级党组织，如有的挂靠在街道社区，有的挂靠在党政机关，有的则挂靠在国有企事业单位等，党组织的领导和指导往往隔行如隔山或鞭长莫及，导致党的路线方针政策不能及时贯彻，党建工作和业务工作出现“两层皮”。由于“脱节”，党的基层组织建立不起科学的领导体制和工作机制，地位作用也得不到真正体现，从而导致党的中央组织、地方组织的各项领导“悬空”，党也就无法完成执政使命。 3.损害和削弱基层党建的工作基础。这是“分离”、“脱节”共同造成的。从基层党建自身看，基层党组织和党员是基层党建工作的主体对象，也是基层党建工作的实践者和推动者。两个基本问题的出现，已经把基层党建工作正常秩序打乱了，上级党组织再按照传统的方式方法抓基层党建已经很难奏效了。很多地区抓基层党建工作尽管投入很大精力，但由于不得要领，不能抓“纲”带“目”、解决主要矛盾，因而事倍功半。所以，要建立通畅顺达的工作关系，就亟须按照科学发展观的要求，集中力量解决两个基本问题，打基础，想长远，谋全局，建立起基层党建工作的新秩序，在探索把握市场经济条件下基层党建工作规律上下功夫，推动基层党建的创新发展。
基层党建工作新格局提出了“三大传统党建领域”和“三大新兴党建领域”的目标模式，体现了科学发展观对党的建设的新要求。 基层党建工作新格局从理论和实践结合上，对基层党建工作实践经验进行了理论升华，准确回答和破解了新时期基层党建工作的重大理论问题和重大实际问题。 基层党建工作新格局是已被实践初步检验正确的基层党建工作规律的科学总结和重大理论成果。 ——全国党建专家评语
目前关于构建城乡基层党建一体化新格局的出版物还不是很多，此书对党中央提出的这一伟大决策具有引领性的启发作用，无论是对我们学术研究，还是搞好基层党建工作均有现实的指导意义！！