《民办教育促进法》制定过程研究
2012-7
北京大学出版社
程化琴
210
248000
无
我国的重大公共政策和法律的制定过程，究竟是精英决策还是团体决策？是理性决策还是渐进决策？在其制定过程中，是否存在利益集团的影响或操控？程化琴编著的《民办教育促进法制定过程研究》通过对《民办教育促进法》制定过程的研究，深入到法律制定过程内部，分析和研究了法律制定过程内部的运作情况，发现法律制定过程既有理性决策的成分，同时又有精英决策的印记，还有来自制度的制约。在法律制定过程中，利益集团的活动也初见端倪。最终出台的法律是拥有不同政策偏好的参与者互动和博弈的结果。在工具理性基础上起草的法律草案，受到来自不同制度和惯例的约束，加之决策部门权力的相互制约和意见分歧，导致在权力精英协调的基础上，进行妥协和折中。
《民办教育促进法制定过程研究》采用理论导向的经验研究路径，对于从事教育政策和法律研究的读者具有一定的方法论价值。本书可作为教育管理、研究和政策制定者以及教育相关专业本科生、研究生及相关专业研究人员的参考书。
绪论
第一章 工具理性、制度约束与政策制定
第一节 工具理性与政策制定
第二节 制度约束与政策制定
第三节 工具理性、制度约束与政策制定
第二章 法律制定过程：基于政策过程阶段论的案例描述
第一节 《民办教育促进法(草案)》的制定过程
第二节 《民办教育促进法(草案)》的合法化过程
本章小结
第三章 工具理性与制度双重约束下的折中选择：
《民办教育促进法(草案)》的制定过程分析
第一节 工具理性主导下的政策过程
第二节 制度约束下的政策过程
第三节 工具理性与制度双重约束下的政策选择——“合理回报”方案的确立
本章小结
第四章 观念分歧、分工制约与政治折中：《民办教育促进法》审议过程分析
第一节 法律审议中的观念分歧
第二节 法律审议中决策主体间决策权的相互制约
第三节 权力制约基础上的折中选择
本章小结
第五章 制度约束、政策情境与法律方案的选择：法律结果的总体解释
第一节 制度对法律制定过程的结构性约束
第二节 制度约束、政策情境与法律方案的选择
本章小结
第六章 对《中华人民共和国民办教育促进法》制定过程的反思
第一节 研究结论
第二节 研究贡献
第三节 研究的局限性及后续研究的期望
附录一 全国人民代表大会及其常务委员会组织结构图
附录二 中华人民共和国民办教育促进法
附录三 中华人民共和国民办教育促进法(草案)
附录四 关于《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》的说明
参考文献
我国现阶段民办教育的产生、发展和特点都不同于发达国家的私立教育，特别是我国经济发展还处于社会主义初级阶段，因此，民办教育立法不能简单套用其他国家的一些做法。我们需要从我国的实际出发，认真研究，具体而有针对性地制定出符合我国国情的法律规定。在我国，社会捐赠办学的情况很少，这与世界上一些国家和地区传统的靠社会捐赠资产办私立学校的情况不一样。不少国家政府对私立学校每年都有经费投入，同时国家也制定了有利于捐赠公益事业的政策和法律。在我国如果一味要求捐赠才能办学，就不可能有我国现阶段民办教育的发展。所以，在我国民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性的社会基金，相关政策尚不配套，政府又无力给民办学校很大的资金支持的情况下，吸引民间资金投资办学就成为现阶段发展民办教育的一种选择。（在《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》等文件中均出现“投资办学”的概念。）我国的民办学校举办者中，一心办教育、不要求回报的人是有的，但多数非捐赠办学的举办者希望收回原始投入并得到一些增值的回报，这也可以理解。我们固然要鼓励捐资办学的行为，但也要面对现实，实事求是地解决现实问题。 中国现阶段的民办学校不同于公办学校，也不同于私营企业和从事社会公益事业的机构。作为举办者，投资办学和投资办企业是不同的。一方面，民办学校与公办学校一样，具有公益性特征，而不是营利性机构，学校担负着重要的社会责任和专业使命，那就是培养德智体全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。民办学校和公办学校只是办学经费来源不同，在执行国家教育方针，为社会主义现代化建设培养人才方面负有完全相同的责任。另一方面，由于民办学校在一定程度上承担了政府在教育方面的社会服务功能，因此，政府对民办教育发展应该提供有效的支持，这种支持主要体现在财政资助和税收优惠方面，这对民办学校的生存和发展至关重要。作为民办教育本身，毫无疑问应把育人这一社会责任放在第一位，但政府也应适当考虑举办者的利益。既然在政策上允许投资办学，就应在回报问题上制定出不同于捐赠办学的政策，以资鼓励。基于以上的考虑，法律起草小组提出了“合理回报”这一概念。 在立法过程中，法律起草小组也曾有过几种设想。其一，像我国台湾地区和日本等国家的私立教育立法一样，只规范捐资办学行为，制定一部《民办学校法》。但这不符合我国大多数民办学校举办者不是捐资办学的现实，法律适用范围过窄，其出台不能解决民办教育领域需要解决的问题。其二，在法律条文中明确规定对民办学校按营利和非营利实行分类管理。法律起草小组查阅了大量国外关于私立教育的法律后发现，即使是对私立教育实行分类管理的国家，也没有在法律条文中作出明确规定。如果在民办教育立法中出现分类管理，不仅明显违背了《教育法》第二十五条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，也与我国教育法律形象不利。在排除了以上两种选择后，法律起草小组提出了“合理回报”这一从实际出发的折中方案。 （二）“合理回报“从性质上讲，是促进民办教育发展的鼓励措施 立法本意是：从法律上，视投资办学者取得一定的“合理回报”为不以营利为目的的办学行为，是作为国家对投资办学者的鼓励性措施。 按照法律草案的规定，“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定必须提取的费用后，举办者可以取得‘合理回报’。取得‘合理回报’的办法由各省、自治区、直辖市制定”。“按国家有关规定必须提取的费用”，包括学校发展资金等项目，据了解，教育部财务司正在制定有关制度。所以，不必担心提取“合理回报”会影响学校正常发展。 ……
民办教育促进法是我国教育领域一部有重要影响的法律文件。从1996年开始进行立法调研到2002年出台，经历了复杂的制定与合法化的过程。程化琴编著的《民办教育促进法制定过程研究》对这一过程进行了具体详细的梳理，并构建了该法制定过程的解释框架，丰富了我国的教育政策制定理论，对相关专业人员进行理论研究及制定教育政策具有重要的参考价值。
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