民办院校良治之道-我国民办高校法人治理问题研究
2010-4
教育科学出版社
董圣足
247
30年来，在改革开放时代精神的引领下，我国民办高等教育事业取得了重要成绩，对于增加教育投入，扩大教育资源，促进教育体制改革，推进高等教育大众化进程作出了重要贡献。但是，从总体上看以及与周边国家相比，我国民办高等教育的规模并不大，质量不够高，层次也偏低。其原因有很多，包括教育立法的滞后，政策资源的匮乏以及举办者办学实力不济等。其中，民办高校法人治理制度不完善，无疑是影响其做强、做大和持续科学发展的一个重要原因。 民办高等教育在我国是一项全新的事业，由于民办高校既不同于企业，也不同于一般事业单位，因此其法人属性和法律地位问题，一直都不是很清晰，这就导致了民办高校在法人治理上存在诸多问题和矛盾。而目前国内专门就此问题进行系统、深入研究的文献还不是很多，公开出版的论著更是少见，这又使得民办高校在实际办学中出现的诸多治理问题，找不到合理的理论解释和圆满的解决方案，从而制约了民办高等教育的良性运行和健康发展。由董圣足同志撰写的这本著作，正好弥补了国内教育理论界在这一问题研究上的空白，是近年来我国民办高等教育领域一项不可多得的重要研究成果。
《民办院校良治之道：我国民办高校法人治理问题研究》从宏观和微观两个层面，采取规范研究与实证研究相结合的方法，借助教育学、法学、管理学等多学科知识，探讨当前我国民办高校的热点与难点——法人治理问题。全书从法人治理这一核心概念及其相关理论入手，对民办高校法人治理的前提、依据、特性、重点等基本问题予以系统梳理，通过个案研究、问卷调查等方法，对我国民办高校法人治理的现状加以全面考察，并借鉴国外私立高校的经验，对民办高校法人治理的内、外部机制展开深度分析。在此基础上，重点就中国特色民办高校法人治理制度进行创造性构建，并分别从政府、社会和院校层面提出富有操作性的保障措施。 《民办院校良治之道：我国民办高校法人治理问题研究》基于理性的学术思辨和细致的实证调查，对于当前困扰民办高等教育发展的若干重大理论和实践问题，提出了许多富有见地的观点和建议，不仅能为相关领域研究者提供有价值的理论依据．而且能为广大实践工作者带来有益的行动参考。
董圣足，男，1969年8月生，浙江泰顺人，南京农业大学工学学士、浙江大学工商管理硕士、华东师范大学教育学博士，高级经济师。现为上海建桥(集团)有限公司副总裁，上海建桥学院学术委员会委员、民办高等教育研究所副所长，兼任上海市教育科学研究院民办教育研究所研究员、中国民办教育研究院副秘书长、中国民办教育协会法律事务部副部长，系第九届、第十届上海市青年联合会委员。 近年来在各级期刊发表专业论文30余篇，著有《民办高校发展战略选择》一书，主持完成或重点参与省那级教育科研项目7项。曾获浙江省企业管理现代化成果奖一等奖1项和上海市高等教育学会优秀科研成果一等奖1项，并有多篇论文在全国性评比中获得一等奖。
绪论第一节 研究的背景和意义一、研究的背景二、研究的意义第二节 主要概念界定一、民办高校二、法人三、民办高校法人四、治理五、制度第三节 相关文献综述第四节 研究的思路与方法一、研究的基本思路二、研究的主要方法第一章 法人分类与学校法人属性第一节 法人的内涵与特征一、法人制度的缘起二、法人的定义与特征第二节 法人的分类一、大陆法系国家法人的分类二、英美法系国家法人的分类三、我国法人的分类第三节 国外关于学校法人的分类一、大陆法系对学校法人的分类二、英美法系对学校法人的分类第四节 我国学校法人类属及存在问题一、我国学校法人类属二、现有学校法人分类存在问题第二章 法人治理理论溯源第一节 治理与法人治理一、治理的内涵二、法人治理三、法人治理结构第二节 从公司治理到非营利法人治理一、非营利法人治理的兴起二、非营利法人治理的特征三、非营利法人治理结构第三节 法人治理的基础理论一、所有权与经营权分离理论二、委托一代理理论三、利益相关者理论四、公共问责理论第三章 民办高校法人治理的基本问题第一节 民办高校法人治理的前提一、民办高校法人治理的先决条件二、民办高校法人治理的理论基础第二节 民办高校法人治理的依据一、法律规定二、学校章程第三节 民办高校法人治理的特性一、民办高校的公益属性二、民办高校的产业属性三、民办高校的学术属性四、民办高校的行政属性第四节 民办高校法人治理的重点一、建立学校法人财产制度二、健全法人内部治理结构三、完善法人外部治理环境第四章 我国民办高校法人治理现状分析第一节 民办高校的发展历程及治理特点一、萌芽恢复期(1978－1991)二、稳步成长期(1992－1998)三、快速发展期(1999－2005)四、调整规范期(2006年至今)第二节 民办高校的创办方式与治理个案一、十种典型的创办方式二、五个不良的治理案例第三节 民办高校法人治理状况实证调查一、民办高校法人财产权落实情况二、民办高校内部法人治理现状第五章 国外私立高校法人治理机制比较第一节 英国私立高校的法人治理一、外部治理机制二、内部治理机制第二节 美国私立高校的法人治理一、外部治理机制二、内部治理机制第三节 日本私立高校的法人治理一、外部治理机制二、内部治理机制第四节 国外私立高校法人治理的经验及启示第六章 中国特色民办高校法人治理制度的构建第一节 基本原则及总体框架一、基本原则二、总体框架第二节 建立符合国情的民办高校法人财产制度一、教育产权与经济产权的异同二、法律法规对民办学校产权的规定三、我国民办高校产权制度的现实安排第三节 建立以董事会制度为核心的民办高校决策制度一、大学董事会制度的内涵二、民办高校董事会制度建设第四节 建立适合民办高校法人治理特点的执行制度一、实施董事会领导下的校长负责制二、推进民办高校校长队伍职业化三、完善民办高校校长激励与约束机制第五节 建立内外结合、制衡有力的民办高校监督制度一、非营利法人监督制度的内涵与特征二、建立以监事会为重点的内部监督机构三、完善以政府监控为主体的外部监督制度第七章 实施民办高校法人治理的保障条件第一节 政府层面：重在提供制度支持一、推进依法治教进程，加强民办教育法制建设二、构建公私伙伴关系，完善民办教育公共政策三、提升公共服务能力，深化民办教育管理体制改革第二节 社会层面：重在创设配套环境一、完善生产要素市场，优化民办高等教育资源配置二、健全教育中介组织，推动民办高等教育内涵建设三、改善人文舆论环境，促进民办高等教育健康发展第三节 学校层面：重在增强内源动力一、确立组织使命，明确治理方向二、完善法人章程，规范治理行为图表索引主要参考文献附录一：民办高校法人财产及法人治理状况调查问卷附录二：“我国民办高校法人治理问题研究”专家及院校访谈提纲致谢
事业单位和民办非企业单位是我国独有的组织分类，在目前的这种分类体制下，将公立学校和民办学校分别归类为事业单位法人和民办非企业单位法人，虽然对避免学校盲目发展、加强政府统一管理有利，但也产生了一系列问题和矛盾，造成了民办学校和公办学校法人地位事实上的不平等，导致《民办教育促进法》有关“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的规定难以真正落实。就高校系统而言，民办高校与公办高校不同的法人分类所导致的问题有：其一，法律规定和管理体制的不同，势必使人们产生公立高校和民办高校在法律地位上不平等的认识，恰好强化了社会上关于民办高校前途不稳定的观念，不利于民办高校的发展。其二，管理体制的不同，体现了管理者的指导思想和立法出发点的不同，实际上反映了不信任民办高校并限制其发展的思路。其三，这种分类忽视了公立高校与民办高校在高等教育办学规律方面的共同性，不利于二者在统一的教育规律、质量监控层面上共同发展。其四，将原来已经形成习惯的“民办事业单位”的提法改为“民办非企业单位”，容易造成概念上的混淆①。 民办学校被归人“民办非企业单位”，在民法上缺少相应的对应组织，既不属于事业单位，也不是企业法人，造成了民办学校法人属性的不清和行政管理上的混乱。在现实当中，民办学校往往被当作企业对待，在校园用地、基本建设、信贷融资和税收减免等方面，还很难也很少能够享受到与公办学校同等的优惠政策。如在校园用地上，公办学校的土地基本上都是由国家无偿划拨的；而民办学校要取得建设用地及进行基本建设，则必须缴交大量的土地出让金和各种名目繁多的行政规费。又如公办学校从事办学及相关经营活动，可以充分享受税收减免政策；而不少地方的民办学校（不论是否要求合理回报），则都被有关部门要求按照企业标准缴交营业税和所得税。这样一些不平等的政策待遇，不仅加重了民办学校的经济负担，增加了其运行难度，也在很大程度上挫伤了举办者的办学积极性。
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