省会城市预算过程的政治
2010-8
中央编译
於莉
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在本书出版的时候，公共预算已经不再是中国政治学界和公共行政学界所遗忘的领域。而就在六七年前，中国公共预算研究的议题中还包括了对研究路径的讨论与确认，以期完全打破公共预算研究几乎被经济学界垄断的模糊印象，并揭示出经济学研究路径下公共预算研究存在的问题：公共预算被视作一个纯粹的技术过程，忽视了公共预算作为政治过程的根本判断，从而无法认识中国公共预算的本质。而之前中国政治学和公共行政学界对公共预算研究的“自我放弃”也反过来束缚了自身的发展。①如今，令人鼓舞的是，“公共预算研究作为政治学和公共行政学中非常重要的一个研究领域”已经得到越来越多人的认同，更重要的是，这种认识已经转化为实际行动。然而，在此过程中，依然要面对诸多挑战，例如，所谓“泛政治化”的质疑和批判，但是与其将预算改革中所不能解决的问题以及那些预算过程中以其他视角所不能解释的问题最后再全部归咎于“政治”，还不如一开始就清楚明确地将公共预算过程的研究置于政治学视角下。
1999年中国将财政改革的重点转到支出管理方面。连同这一时期与政府预算制度相关的其他改革，即国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等，一场全方位的实质性的构建政府预算制度的改革开始了。在中央政府和部分试点省市开展部门预算改革后的三年间，在积极借鉴前者所取得的经验基础上，全国大部分地方政府开始结合本地实际实施部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革。本书选择从政治学研究视角来研究省会城市预算过程。
於莉，生于1977年，湖北武汉人。2007年毕业于中山大学政治与公共事务管理学院，获管理学博士学位。现为华南师范大学公共管理学院讲师，主要研究方向为公共预算与财政管理。
序言第一章 省会城市预算过程：研究问题与研究方法 一、省会城市公共预算研究：文献评述 1．省会城市部门预算改革与预算资金分配过程 2．省会城市人大预算监督与预算过程 3．预算过程中的优先顺序安排 4．政府间财政关系与省会城市预算过程 二、研究策略与方法 1．定性研究方法：从“讲故事”到构建理论 2．本研究的资料收集与分析 3．本研究的效度、信度以及伦理道德问题第二章 预算改革：序幕 一、预算改革时间表 二、预算过程 三、主要预算参与者 四、预算环境 1．预算环境对预算过程的影响 2．预算参与者对环境的有选择性关注第三章 市财政局：预算改革中成长起来的核心预算机构 一、部门预算改革：核心预算机构的控制取向 1．综合预算 2．预算程序 3．预算编制方法 4．与“准预算机构”的“外围战” 5．绩效监督与绩效考评 二、核心预算机构的策略 1．“执行者”与预算建议优先顺序清单 2．财政局长的“靠山” 3．“缩水式”财政收入估算 4．巧释财政支出 5．“会计技巧” 6．“以退为进” 三、预算改革的挑战：财政局如是说 1．“奶酪”和稳定 2．政策过程与预算过程的分离 3．财政局自身的能力建设 四、财政局内部：大园林里的小盆景 1．财政局内部：谁更重要？ 2．预算处和业务处室第四章 支出部门：预算“申请者”和支出“拥护者” 一、支出部门的类型 1．标准一：公用经费分档定额标准 2．标准二：预算分配权 3．标准三：强制性支出 4．标准四：非税收入 二、部门预算及其改革：支出部门如是说 1．支出部门眼中的财政局 2．部门预算改革的经济基础 3．预算改革之外的改革 4．预算改革的“好” 三、支出部门的策略 1．“狮子大张口” 2．“基数加增长”：继续有效的老策略 3．“门缝里先插一只脚” 4．“硬缺口”策略 5．寻找“代言人” 6．“倒逼”策略 7．“预算就是关系” 8．“绩效”与预算 9．“围追堵截” 四、支出部门内的预算资金分配模式 1．直线型预算资金分配模式 2．“鱼骨”型预算资金分配模式 3．“糖葫芦”型预算资金分配模式第五章 预算过程中的党政首长：“决定性”的预算决策者 一、市委领导下的“行政主导”型预算 1．市委领导下的“行政主导”型预算 2．市长和市委书记的关系 3．预算改革 二、政府领导高层预算分配权的相对集中化 1．市长分工：分管财政还是主管财政 2．市长分工：分管领域和预算分配权 三、并非不可控制的部门利益 1．预算过程中的部门利益表达与日趋复杂的部门关系 2．并非不可控制的部门利益 四、预算的关系维度与环境 1．没有纯粹意义上的单边控制 2．预算环境中的不确定性因素和不可控制结果第六章 市人大及其常设机构：预算过程中的“最高权力”机关 一、法定权力与最高权力下的行动域 1．法律文本：市人大及其常委会关于预算的法定权力 2．地方党委领导下的地方最高权力机关 二、“机会之窗”与行动策略：可能性与可行性 1．部门预算改革：“机会之窗” 2．谨慎的观望者：以A市人大常委会为例 3．积极的行动者：以C市人大常委会为例第七章 理解预算过程：公共预算的政治含义 一、瓦尔达沃夫斯基的“遗产” 二、理解预算过程 1．稀缺的财政资源与支出的选择 2．分歧和同意的计算 3．计划与变化 4．从公共预算到公共责任 三、预算改革：多些理性s少些政治？ 1．零基预算 2．基于绩效的预算第八章 预算过程的政治：回归于权力的解释 一、瓦尔达沃夫斯基的“遗”问 二、预算过程中的权力：两个基本判断 三、基于制度安排的预算权力 1．角色 2．规则 3．预算权力的“权利化” 四、使权力运转起来 1．获取、处理和使用预算信息 2．预算过程不是问题，问题才是问题 3．行动领域的混合逻辑 五、预算过程的建构：一个解释性框架结束语参考文献附录一：C市访谈提纲附录二：部门预算日常公用经费定额标准——以A市为例后记
插图：这些部门征收的积极性，进而减少财政收入。①因此，在综合预算之名下按照差额返还的形式②来运作预算外收入仍然是通行于A、B两市的做法。无论如何，对预算外收入的统筹不仅仅是“进笼子”，还始终是财政部门实现作为真正意义上的预算机构的关键之一，而这取决于财政部门在实现“收支两条线”管理上能走多远和多快。C市预算改革中出台的有关收支彻底脱钩的举措应该说在这一方向迈出了很大的一步。根据2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国发办[2001]93号），C市财政局于2002年制定了市公安局等6部门收支脱钩试点管理办法，该办法要求自2003年起，这6个部门的收入须全额上交国库和财政专户以纳入市级预算管理，支出则按零基预算和综合预算的原则由财政局统一安排。2004年试点范围扩大到包括公、检、法、司在内的共32个市直部门，并计划其后几年逐步推广到所有执收执罚部门。③尽管很难就此下结论说，C市通过这些改革举措就真正实现了所谓“彻底”的收支脱钩，但是通过这些举措却着实强化了财政局作为所有非税收入的主管机关的“身份”。
后记似乎没有理由留给自己，因为有太多的人需要感谢。首先要真诚感谢恩师马骏教授，在中山大学求学期间，恩师治学之严谨、学问之精深、为人之宽容，无不使我受益终生，而此文得以出版更主要源自恩师的支持。奈何自身资质之愚钝、能力与水平之所限，本书始终离恩师之期望相差甚多，此等遗憾只能以在今后的研究中不断提高来弥补。在康乐园求学期间，我在学术上还不同程度地受惠于夏书章教授、王乐夫教授、陈瑞莲教授、倪星教授、岳经纶教授、何达基教授、侯一麟教授、刘亚平博士、牛美丽博士等。各位老师严谨的治学精神、宽厚的学者风范及朴实的为人态度，激励鼓舞着我，使我得以一步步成长。
《省会城市预算过程的政治:基于中国三个省会城市的研究》：公共预算研究系列
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