大国策
2009-6
人民日报出版社
唐晋 主编
281
中国的崛起是在失去世界政治、经济、文明控制权150年之后的再度崛起。在全球经济危机的重创下，世界政治、经济、文化、战略格局面临新一轮洗牌。在千年一遇的机遇面前，中华民族、中国国民、中国政府应以怎样的大战略、大视野、大谋略、大胸怀应对新的世界秩序、迎接新的挑战？ 中国拥有世界上最庞大的智库机构，如中国社会科学院、中国科学院、国家发改委、中央党校、中央文献研究室、中央党史研究室、各高等院校、研究院所等，这些机构作为政府“外脑”，为中国最高决策层分析全球走势，为中国策，为国是谋。 《大国策》丛书集结当代中国顶级“谋士”和“智囊”，把中国的发展纳入国际视野和历史视野进行考察，立足中国崛起道路上的大战略、大课题，对崛起进程中的中国经济、政治、民主、软实力、民生、环境、能源、人口、国家安全等领域所涉及的战略问题发表国策诤言，直陈大国崛起进程中的危机和挑战，试图超越西方设定的现代化标准，跨越西方现代化“陷阱”，提出中国崛起的大对策、大方略。
法治成就大国——《大国策》系列丛书导言公务员，人民的“服务生” 从现代国家构建的视角看行政管理体制改革 推进行政管理体制改革：回顾总结与前瞻思路 全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战 行政管理全球化：中国的视角与机遇政府不应该这么忙 中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估 政府管制以及良好政府管制的原则 能促型国家的角色——事业单位的改革与非营利部门的转型 中国深化事业单位改革的基本思路与步骤 研究型政府：公共管理的新愿景打开房门决策 中国公共政策议程设置的模式 政府政策应具开放性——以牙防组事件为例 地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例 “上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示 “政策异变”及其解读：以住房政策为例出了问题，谁来“打板子”？ “职责同构”批判 我国政绩考评制度的结构性偏失及其矫正 政府绩效、理论期待、内在困境与制度化构建 我国地方政府问责制 政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景一个区划，三张地图 行政区划改革：焦点、态势及走向 从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈 现行省级行政区划改革 县级政府行政改革的战略选择 中美县政体制及其与市政关系之比较
公务员，人民的“服务生” 从现代国家构建的视角看行政管理体制改革 十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，是从现在到2020年行政管理体制改革的总纲。它所描绘的行政管理体制改革的目标继承了改革开放以来政治体制改革的基本路径，准确地抓住了制约我国市场经济与市民社会发展的瓶颈问题，在改革深度与广度方面有进一步拓展，体现了强烈的改革意识。这个文件是自20世纪90年代初期以来在政治与行政管理体制改革方面最系统、最具前瞻性的文件。 这个文件提出的改革目标，不仅涉及行政管理体制的改革，也涉及广义的政治体制的改革，涉及国家与社会之间关系的重构和现代国家的构建。只有从政治体制改革的角度，尤其是从现代国家构建的角度分析这次改革的方案，才可能理解这次改革的意义，从而理解自20世纪80年代以来中国所进行的一系列以转变政府职能为核心的改革的意义。 行政改革的理论基础 很长一段时间以来，人们都会听到这样的说法：中国的经济改革已经遇到政治改革的瓶颈，如果不进行政治改革，经济改革就难以深化。然而，中国需要哪些方面的政治改革？人们对此往往并无共识。对于大多数人而言，政治改革主要意味着民主化的改革。 将政治改革与民主化联系在一起，有其内在的合理性，但并不全面。如果从理论的角度来分析，中国自20世纪80年代以来致力追求的政治改革面临几方面的任务：第一是构建一个与市场经济和市民社会发展相适应的现代国家体制；第二是使现代国家的权威结构建立在民主原则之上；第三是构建一个宪政政府框架。第一个任务涉及国家与社会之间关系的重塑以及国家权威结构与功能的重构；第二个任务旨在解决现代社会政治权威的合法性问题；第三个任务解决政治权力行使的方式问题。 无论从理论的角度还是从历史的角度看，在这三个任务中，现代国家构建燕基础，是实现其他两个任务的前提。从理论的角度看，民主化与宪政在本质上是使国家权力的行使以人民的同意为基础，以法治为原则。这显然需要以清晰界定国家权力为前提，需要首先明确国家权力机构的内涵与外延。从历史的角度看，以英法等欧洲主要发达国家为例，现代国家构建的过程大致发生在15世纪之后的几个世纪中。在现代国家构建的基础上，这些国家逐步发展出宪政体制，而民主化的完成则更晚一些。英国的民主化主要是在19世纪30年代到70年代的改革进程中实现的。直到第一次世界大战之后，妇女有了选举权，这一过程才最后完成。 为了理解现代国家构建的内涵，首先有必要搞清国家的概念。在中文的语境下，国家至少有两方面的含义：第一，与英文中的country相对应，指谓一种政治单位或日政治实体，譬如中国与美国都是“国家”；第二，与英文中的state相对应，特指不同于社会或其他组织机构的一套独特的制度（institution—al）形式，这种制度在社会中履行某些特定的职能。国家构建所关注的是后一种意义上的国家。 从世界历史的范围看，西方近代崛起最重要的政治条件莫过于现代国家制度的兴起。现代国家制度与古希腊、古罗马和中世纪的城邦、帝国或封建制度有重大区别。关于现代国家的特征，西方不少学者有过精彩分析。根据这些分析，现代国家的基本特征可以作如下概括。 第一，现代国家体现为在特定领土上存在的一套公共权力机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。凭借这种垄断，一切法律的制定、惩罚的实施皆由国家掌握，而统一的政治与法律秩序也因此得以可能。 第二，现代国家对使用暴力权力的垄断是与它对税收权的垄断联系在一起的。国家不同于社会或市场中的其他行为者，它不依赖提供有偿服务而维持自身的运行，而依赖强制征收赋税所形成的公共财政来维持公共权力的运作。 第三，国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。这种公共产品至少包括对内提供秩序与服务，对外提供安全保障两方面。 国家作为公共权力机构、依靠公共财政、行使公共服务职能这几方面的特征，集中体现了国家的公共性。在一个社会的所有组织中，只有国家才可能具备这种完全的公共性。为了实现国家的公共性，需要国家具备独特的结构形态。关于现代国家的结构，查尔斯·梯利在《西欧民族国家的形成》中有过精彩分析：“一个控制了特定地域人口的组织如果具备下列特征的话，便是国家。（1）它与在该领域的其他组织产生了分殊（differentiated）；（2）它是自主的（au．tonomous）；（3）它是集权的（centralized）；（4）它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。” 我们有必要仔细解剖梯利的定义，尤其是有必要重点关注国家结构的分殊性与自主性。现代国家建立在社会分殊（differentiation）的基础上，这就是说，在社会分殊过程中产生了专门垄断暴力的组织机构。“这个组织履行所有的政治职能，而且仅仅履行政治职能”。说得通俗一些，现代国家的特征就是一些特定的机构、一批特定的人来专门负责公共事务。国家的“自主性”意味着国家有超越社会的权力，国家代表公共利益、公共意志，超越各种个人与群体利益。从制度的角度而言，国家结构的分殊是国家自主性的前提条件。只有当国家与社会分离，专门的人员掌握有限国家权力时，国家才可能具有“自主性”，才可能不受特殊利益的影响，代表公共利益与公共意志。 因此，在理论上存在一种可能性，国家权力如果过分膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。德国著名政治学家、法学家卡尔·斯密特在20世纪二三十年代分析当时的前苏联以及意大利法西斯国家的结构时注意到，在这些国家结构中，国家权力无限扩大，并最终完全控制了社会。“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下，所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了”。斯密特认为，国家存在的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题，而是侵入社会生活领域，国家的自主性与独立性就会消失。斯密特坚信，权力外延无限的国家意味着不存在“独立”、“自主”的国家，即不存在一个专门垄断合法使用暴力权力、为社会提供公共产品的机构。在理想类型的意义上，这类国家与无政府主义者所追求的无政府状态有惊人的相似之处：无政府主义的理想国家是国家的消亡与社会的自我调节；权力无限的国家的实践是社会的消失与国家的无所不在，国家的无所不在取代了国家与社会的二分法，取代了自主的国家。 如果对世界近代的历史作一番粗略分析的话，我们就会发现，西方近代崛起的政治基础是现代国家的构建。一方面，现代国家制度是西方主要民族国家构建的前提与基础；另一方面，现代国家制度为现代经济、特别是市场经济提供了政治与法律保障。 现代民族国家的特征是以民族认同作为政治共同体的基础，以国家结构作为共同体意志的代表，从而形成统一的民族意志与强大的凝聚力。从历史的角度看，近代民族国家的构建有两种路径。第一，早期民族国家的构建的路径是先出现了国家结构，然后国家利用自己的强制力使国家内部的不同族群形成一个共同的文化认同，从而形成完整意义上的民族国家。英国、法国等国家的民族构建过程是国家利用暴力的垄断强迫少数族裔同化的过程。第二，在稍后发展的国家，民族国家的构建走了一条不同的道路。一些具有同一民族特征的人民以民族主义为诉求，争取以民族为界域构建独立的民族国家。德国民族国家的构建就是这种模式。但即令如此，在民族国家构建之后，也往往会有一个利用国家所垄断的使用暴力权力构塑内部文化认同的过程。 现代国家制度对西方发展的另一个重要贡献是为经济发展、尤其是市场经济的发展提供政治的与法律的保障。可以毫不犹豫地说，现代市场经济是以现代国家为前提的。著名经济史专家波拉尼在其著作《大转变》中描述近代市场经济的兴起时指出，市场经济不是自发、自然形成的，而是人为创造的。市场经济的产生必须以某种独特的政治、法律制度为前提。最近20多年来影响颇大的新制度主义经济学、政治学、社会学对现代市场经济的制度条件作出了更深入的研究。根据这些研究，市场经济运行需要独特的外部条件，这些条件至少包括：第一，现代国家，它提供市场经济所需要的法律条件，保护产权，制定规范；第二，宗教、文化所提供的“信任”；第三，市民社会，尤其是规范各种群体行为的行会、中介机构。在这三方面中，最重要的是国家。市场经济正常运作需要道德与信任，因为良好的道德风俗能够减少交易成本。但只有国家的强制力量能够提供市场经济的最基本条件，如对产权的保护、对契约的保障等。
引导社会资源配置要用两只手：政府的“有形之手”和市场的“无形之手”，这两只手各有所长，各负其责，所以才有“公益物品归政府，私益物品归市场”的说法。政府什么都要管，什么都管不好，也管不过来。正在进行中的事业单位改革，体现了政府在公共产品供应上的角色转变——从全过程的控制者变成引导者和协调者。 “闭门会议”和“开门决策”属于两种不同的决策模式。闭门会议研究的往往是“A政策更优还是B政策更优？”而“开门决策”能够让C政策也进入决策议程。为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？在医改、房改、怒江大坝等政府决策案例中，我们发现缺乏一个能够让公民直接参与公共问题讨论的渠道和制度。
是本值得读的好书，纸张质量不错！
买下之后看了第一页就被文章中的精彩句子所吸引，拿到办公室后同事看了一下也非常喜欢，当场要求借去拜读。好几位同事都爱不释手。