财政支出的法律控制研究
2012-10
法律出版社
刘洲
312
262000
财政支出的法律控制是立基于构建公共财政体制的背景所提出的命题，而公共预算则是财政支出法律控制的基本途径，也是其他财政支出法律控制方式和制度的基础。当我们从公共预算的视角思考财政支出的法律控制问题时，我们需要认真思考如下问题：财政支出法律控制对于构建公共财政体制究竟有何意义？财政支出法律控制应当秉持何种理念？财政支出法律控制如何在制度层面上得以实现？中国当前财政支出法律控制应当如何转型，方能因应构建公共财政体制的需要？《财政支出的法律控制研究--基于公共预算的视角》(作者刘洲)旨在对上述问题进行系统性地回答。除导论外，《财政支出的法律控制研究--
基于公共预算的视角》共包括五章，并大致可以分为三个部分。第一部分属于理论分析(第一章和第二章)，其中第一章主要论述财政支出法律控制的理论根基，第二章主要论述财政支出法律控制的理念基础；第二部分属于制度分析(第三章和第四章)，其中第三章是从预算权力的角度分析财政支出法律控制，第四章则是从预算权利的角度分析财政支出法律控制：第三部分则属于转型分析(第五章)，本部分主要立足于中国财政公共化改革和西方发达国家预算改革运动的背景之下来思考中国财政支出法律控制的转型问题。各章的具体内容如下：第一章——财政公共性：财政支出法律控制的理论根基。本章主要围绕着财政公共性对财政支出法律控制所关涉的基本理论问题进行分析。本章主要论述两方面的问题。第一节是对财政公共性的解读。财政公共性是分析财政支出法律控制的基础，本节选取了国家本质、财政职能和财政类型三个维度对财政公共性进行了全面地剖析。本节的分析是为了说明，财政公共性是理解公共财政的一把钥匙，无论人们如何理解公共财政，最终都是在回答如何实现财政公共性的问题。第二节是对财政公共性与财政支出法律控制之间关系的探讨。本节首先从理论层面对财政公共性与财政支出法律控制之间的关系进行分析；然后以英美两国为例表明，公共财政制度建构的历史实际上也是一段财政支出法律控制的历史。这其间经历了一个从重视财政收入控制到重视财政支出控制的转变，而财政公共性由此也得以凸显；最后进一步剖析了公共预算制度在财政支出法律控制中的重要意义。本节的分析是为了说明，财政支出法律控制必须以实现财政公共性作为基本目标，以建立公共预算制度作为基本途径。第二章——财政支出法律控制的理念探寻。理念是行动的先导，本章主要回答财政支出法律控制应当秉持何种理念的问题。在本章中，笔者将财政支出法律控制所应当秉持的理念概括为：财政效率理念、财政公平理念、财政民主理念和财政法治理念。由于财政效率理念和财政公平理念主要是结果导向的，而财政民主和财政法治主要是过程导向的，同时考虑到公平与效率、民主与法治内在的密切联系，因此笔者在本章中将这四个理念分为两节展开分析：第一节分析财政效率理念和财政公平理念，本节首先对财政效率理念和财政公平理念进行简要分析，然后重点论述财政支出法律控制中如何体现财政效率与财政公平理念；第二节则分析财政民主理念与财政法治理念，本节首先对财政民主理念和财政法治理念进行简要分析，然后重点论述财政支出法律控制中如何体现财政民主与财政法治理念。第三章——财政支出法律控制的权力之维。本章着眼于从预算权力的角度展开对财政支出法律控制的制度分析。本章分析涵盖了公共预算的三个重要过程，这也构成本书的三节。第一节是预算编制过程的法律控制，本节以预算编制权为中心，首先对预算编制权的配置问题进行分析，接着探讨预算编制的基本原则问题，然后从实体和程序两个层面详细论述预算编制权的法律控制问题。第二节是预算审议过程的法律控制，本节首先利用历史分析方法对立法机关预算审议权在预算权中的核心地位进行论述，然后利用比较分析方法对预算审议权的三种基本表现形式(预算批准权、预算否决权和预算修正权)进行深入探讨，昂后对预算审议的程序问题进行了详细地论述。第三节是预算执行过程的法律控制。在笔者看来，预算执行过程的法律控制本质上就是预算执行监督。本节首先明确指出预算执行的规范化和理性化是预算执行监督的两大目标，然后对美中法日四国所代表的四种预算执行监督体系类型进行比较分析，在此基础上对预算执行监督中的两大体制性问题(审计监督的独立性和预算调整审批权的配置)和两个具体制度问题(预算执行报告制度、国库集中收付制度)进行剖析，最后对预算执行中的法律责任问题进行详细论述。第四章——财政支出法律控制的权利之维。本章着眼于从公民预算权利的角度展开对财政支出法律控制的制度分析。本章指出，只有公民在预算过程中的知情权、参与权和监督权均得到有效的法律保障，财政支出法律控制才能从权利维度得以落实，财政公共性才有可能真正实现。本章分析即围绕着这三方面内容展开：第一节分析公民预算知情权的法律保障问题，本节以财政透明度为中心，首先对财政透明度对于公民预算知情权的重要意义进行揭示，接着以国际货币基金组织和经合组织为样本，考察域外的财政透明度建设问题，然后从财政透明度法律治理角度剖析财政透明度建设中需要重点解决的法律问题，在此基础上对中国财政透明度的现状和法律应对进行论述。第二节分析公民预算决策参与权的法律保障问题。本节以参与式预算为中心，首先对公民参与预算决策的背景和意义进行探讨，然后对国外和中国公民参与预算决策的实践进行对比分析，接下来指出走向法治化是拓展和深化公民参与预算决策的必由之路。第三节分析公民预算监督权的法律保障问题。本节以纳税人诉讼为中心，首先论述公民预算监督权与纳税人诉讼之间的关系，然后对国外纳税人诉讼制度进行考察，在此基础上对中国构建纳税人诉讼制度的问题进行探讨。第五章——中国财政支出法律控制的转型。本章着眼于在具体制度分析之外，从较为宏观的视野来把握中国财政支出法律控制的转型问题，进而探索中国公共财政体制的建构之路。本章分为两节展开论述：第一节分析中国财政支出法律控制转型的时代背景，本节从财政公共化改革和西方发达国家预算改革运动这两个方面来解析中国财政支出法律控制转型所处的时代背景，从而为中国财政支出法律控制转型奠定基础。第二节分析中国财政支出法律控制的转型之路，本节对中国财政支出法律控制转型所面临的现实困境进行剖析，思考转型中所需要解决的关键性问题，力图为中国财政法律控制的转型找寻到一条可行的路径。
刘洲，1975年出生，四川德阳人。1998年毕业于重庆工业管理学院（现重庆理工大学），获经济学学士学位；2003年毕业于西南政法大学，获法律硕士学位；2011年毕业于西南政法大学，获法学博士学位。现为四川师范大学法学院副教授，硕士生导师。近年来发表学术论文近20篇，参与撰写专著1部（入选“国家哲学社会科学成果文库”）、教材2部；主持教育部项目1项、四川省教育厅项目2项，主研中国法学会项目、重庆市哲学社会科学规划项目等共6项。
导论
一、选题背景及意义
二、研究现状及其评析
三、研究进路、方法与内容
四、几点说明
第一章 财政公共性：财政支出法律控制的理论根基
第一节 财政公共性的多维解读
一、国家本质与财政公共性：两种国家观的比较
二、财政职能与财政公共性
三、财政类型与财政公共性
第二节 财政公共性的实现——财政支出法律控制的基本目标
一、财政公共性与财政支出法律控制
二、历史视角下的财政支出法律控制：以英美为例
三、公共预算：财政支出法律控制的基本途径
第二章 财政支出法律控制的理念探寻
第一节 财政效率与财政公平理念
一、财政效率理念
二、财政公平理念
三、财政支出法律控制如何体现效率与公平理念
第二节 财政民主与财政法治理念
一、财政民主理念
二、财政法治理念
三、财政支出法律控制如何体现民主与法治理念
第三章 财政支出法律控制的权力之维
第一节 预算编制过程的法律控制
一、预算编制权的配置分析
二、预算编制的基本原则探讨
三、预算编制权的程序性控制
四、预算编制权的实体性控制：以支出优先性为中心
第二节 预算审议过程的法律控制
一、预算审议权的配置分析
二、预算批准权
三、预算否决权
四、预算修正权
五、预算审议的程序性控制
第三节 预算执行过程的法律控制
一、规范化与理性化：预算执行监督的两大目标
二、预算执行监督体系的基本类型
三、预算执行监督中的体制性问题
四、预算执行监督中的两个具体制度问题
五、预算执行中的法律责任问题
第四章 财政支出法律控制的权利之维
第一节 公民预算知情权的法律保障——以财政透明度为中心
一、公民知情权视野下的财政透明度
二、财政透明度建设的国际标准：以IMF和OEcD为样本
三、财政透明度法律治理的基本问题
四、中国财政透明度的现状分析
五、提升中国财政透明度的法律应对
第二节 公民预算决策参与权的法律保障——以参与式预算为中心
一、公民参与预算决策的背景
二、公民参与预算决策的意义
三、国外公民参与预算决策的实践考察
四、中国的参与式预算实践考察
五、公民参与预算决策的拓展与深化：走向法治化
第三节 公民预算监督权的法律保障——以纳税人诉讼为中心
一、公民预算监督权与纳税人诉讼问题的提出
二、国外纳税人诉讼制度考察
三、中国纳税人诉讼制度的构建
第五章 中国财政支出法律控制的转型
第一节 中国财政支出法律控制转型的时代背景
一、国内背景：财政公共化改革
二、国外背景：两方发达国家的预算改革运动
第二节 中国财政支出法律控制转型之路：现实困境及其破解
一、中国财政支出法律控制转型面临的现实困境
二、中国财政支出法律控制转型现实困境的破解
结论
参考文献
后记
美国的预算执行监督主要包括国会的监督、作为国会附属机构的审计总署的监督和财政部门的监督，此处主要考察美国联邦层面的预算执行监督体系。 国会的监督。美国国会在预算执行监督中发挥着比一般国家的立法机关更大的作用。正如本书在第三章中所提及的那样，美国国会的预算审议程序包括授权（通过授权法案）和拨款（通过拨款法案）两个阶段，因此未经国会拨款，政府是无法开支的。在此过程中，两院下设的拨款委员会占据了主导地位。当然，需要由拨款程序决定的支出只占新预算年度政府实际总支出中的小部分，“大部分属于政府必须如实拨付、拨款委员会不能削减的拨款”。同时，国会还向各个行政部门派驻监察代表，对各个部门实施国会授权项目的情况和预算执行的结果进行监督，监察代表每隔半年向国会提交一份监察报告，一旦发现异常情况，监察代表可以随时向国会提交特别报告。就预算调整而言，按照美国法律规定，“预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效”，未经国会的批准擅自修订预算应当承担法律责任。就决算而言，预算年度结束后，由财政部与总统预算管理局编制决算报告，经审计总署审核之后，由国会批准成为正式决算。 审计部门的监督。根据美国1921年的《预算和会计法》规定，该国的审计机构——审计总署（General Accounting Office，又译审计署、会计总署）属于国会设立的附属机构，其主要职责是监督有关财政收入、支出以及公共资金的使用情况，向国会直接负责和报告工作。 ……
