中国行政体制改革30年

2008-11  

格致出版社  

周天勇  

295  

无  

在中国改革开放30年之际，中国行政体制改革也已走过30年的历程。怎样评价这30年中国行政体制改革与经济发展之间的关系，如何细致地描述中国行政体制改革的大的框架，未来行政体制改革将怎样进行，这些问题需要有一个较全面和系统的研究，以进一步促进中国社会经济的发展。我们构思了一个不同于以往研究中国行政体制改革的分析框架，在一些问题的认识上提出了我们自己独立的看法。很多地方不仅仅是从政治和行政学的角度看问题，而更多地是从经济视角进行探讨。

　　本书由周天勇等几位专家执笔，以翔实的资料总结了改革开放30年行政体制改革历程的不同面向和纵向脉络，全面描述了中国行政体制改革的重大事项，深入分析了中国式行政体制对打造中国经济发展奇迹的重要作用，并对政企分开、政社分开、政事分开、公务员制度改革等中国行政体制改革中的重大面向作了细致入微的梳理和分析。在此基础上，本书深刻总结了中国渐进式改革所积累的问题，进而对于中国行政体制改革的未来方向提出了明确的政策建议。

周天勇，中共中央党校研究室副主任，北京科技大学教授、博导，主要研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。在《经济研究》、《管理世界》等期刊发表论文数百篇，主要著作有《劳动与经济增长》、《中国经济命运与前景的深层次思考》、《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》、《国有企业改革攻坚》、《中国：经济运行与结构转换》等。

1　中国行政体制改革大扫描　1.1　导言　1.2　中国行政体制改革的开启　1.3　人民公社终结与乡镇政府设立　1.4　区域农业行政的转型与市管县体制兴起　1.5　计划经济逐步终结与产业部门的撤销　1.6　各地行政体制改革的突破　1.7　五次机构改革与大部制2　中国式行政体制与经济发展奇迹　2.1　改革开放以来中国式发展的奇迹　2.2　政府工作重心的转移　2.3　地方政府竞争　2.4　党的意志与行政贯彻3　行政改革的一些重大方面　3.1　政资分开与国资管理　3.2　政社分开与协会兴起　3.3　政事分开的尝试与难题　3.4　行政审批制度改革　3.5　公务员制度改革　3.6　经济调节与综合部门演变　3.7　市场规制与行政监管4　渐进式行政体制改革积累的问题、成因和后果　4.1　管制加剧与利益寻租　4.2　机构膨胀与成本难控制　4.3　中央与地方关系混沌　4.4　对现存问题主要成因的理论概括　4.5　现存问题可能导致的后果：创业和社会活力渐失5　中央与地方事务划分与责权配置　5.1　界定各级政府事务　5.2　以事定支　5.3　固定各自的收入　5.4　公正透明的转移支付6　政府层级与机构改革　6.1　纵向管理与派出机制　6.2　事务横向分工与协调管理　6.3　上下事务分工与机构差异化设置　6.4　政府层级与行政效率　6.5　划小省级区域7　走向现代政府与中国发展展望　7.1　推进行政体制的第二次转型　7.2　权力与利益相分离　7.3　转向公共服务型财政　7.4　建设一个人民监督下的政府　7.5　党对政府领导方式的转变　7.6　行政体制创新与中国发展的未来参考文献后记

尽管并非一级政府机构，但从行署的实际职权看，它成为事实上的一级政府。从管理机构和管理队伍建设看，国家行政机构的设置原则强调上下对口，以保证政令的有效贯彻和落实。行署在其辖区内对行政管理机构的设置基本上没有自主权，主要是按照上级指示行事，不论某种机构在其辖区内是否有必要设置或存在，也不论机构是否重叠，行署必须按照上级的意志执行；从对区域内经济发展影响看，促进区域内经济发展，保证经济的整体性、长期性增长，是行署的主要工作内容。在经济发展的战略思想、战略目标、战略重点和战略措施的制订和实施过程中，行署发挥了相当重要的统帅作用。朱光磊指出，由于历史和现实一系列重要因素的影响，使得地区行署在事实上一直起着一级政权的作用，其实际职权和工作范围多数已经超出法律条文的规定，从而在“省一（地、市）一县”政府过程中起着一种领导县的作用。“这种作用主要表现在，行署已经对本地区的社会发展规划和国民经济计划及各项工作负有了全面的责任。在省、自治区党政领导机关的指令是通过地区下达到县，发展国民经济的有关计划和指标、各种资源分配的指标等，是由省政府各业务主管部门经由地区行署各业务主管部门，再下达到县政府各业务主管部门的情况下，这种事实上的一级政权和地县之间领导关系的形成就是必然的了。”但是，地区行署毕竟不是一级政府，它的基本职权是“督导检查所属各县人民政府的工作”，主要是督促检查所属各县贯彻执行党的路线、方针、政策和决定的情况；督促检查各县完成上级部署各项任务，协调相互联系；接受省、自治区党委的委托，管理一部分干部；完成省、自治区交办的其他事项。地区行署实际上的一级政府地位与法律上的非一级政府地位产生了直接的冲突，导致出现以下问题：首先，地区虽然已在很大程序上承担了一级政府的工作任务，但不具有相应的法律地位，与中国的政权组织形式呈明显的反差。其次，更重要的是，地区虽然承担着和地级市一样的职责，但在政策待遇和权限等方面与地级市相比存在着一定的差距。如在经济建设上，地区没有一级财政，只是由省里按行政编制划拨经费，无聚财能力，难以进行宏观经济控制；在投资和贷款规模上，地区因没有一级财政，解决自筹资金的能力明显不如地级市。在编制上，按有关政策规定，地区少于地级市；在行政管理上，县、县级市的编制、人事、劳动管理等方面的权限由省里直接下达县市，地区对县、县级市的约束力比地级市弱。[。]实际地位与法律地位之间的反差，以及更重要的，经济、社会的发展要求城市与乡村经济之间的融合，导致地区行署体制的终结和市领导县体制的兴起。1．4．2农业经济向工业经济的转型从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以来的工农业生产的“大跃进”和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。大连市是实行市管县体制的一个试点，丁敬平在1983年的一篇文章中总结了大连市实行以市带县体制的效果，“实践证明，这一体制使城乡有机地结合了起来，加强了城乡之间的经济文化联系，促进了城乡经济的共同协调发展，效果是比较好的”。效果主要表现在六个方面：发挥了城市的优势，有力地支援了农村经济发展；发挥了农村的优势，有力地支援了城市经济发展；统筹规划，合理布局，协调发展城乡工业；合理开发利用本地区的水资源；加速了城乡商品流通，使城乡市场共同繁荣；精简了机构，提高了工作效率。[1]鲍辉和赵长心在1983年的一篇文章中专门总结了市管县体制对于农村经济的带动效果，认为农业县归中心城市领导，比归地区专署领导更符合经济发展的客观要求，更能有力地推动农村经济的全面繁荣。海城县归鞍山市领导后，产生以下效果：有利于城市支援农业生产的发展；有利于城市支援社队企业的发展；有利于统筹安排城乡市场，促进物资交流；有利于集镇建设，缩小城乡差距。“总之，从我县多年来各项事业发展的过程可以看到，市管县比地区专署管县有很大的优越性。这种行政体制有利于城乡经济的协作和调整，可以既发挥中心城市的经济枢纽作用，又充分发挥农村的各种优势，促进农村经济、科学、文教事业的全面繁荣，符合物质文明建设和精神文明建设的需要，是城乡结合的好形式。”

本书主要是从经济学兼具政治学和行政学的视角，对过去30年中国行政体制改革进行一个梳理和总结，并试图在民主和法制的框架下构建一个现代的行政管理体制的改革目标。行政体制改革是中国整个改革的重要组成部分，行政体制改革的经验是中国整个改革经验的重要组成部分。从这个意义上来讲，本书是对中国改革开放30年的献礼。本书写作提纲是由周天勇构思和设计的。根据中期评审会专家的建议，周天勇组织课题组成员对提纲进行讨论修改，基本确定了各章节需要重点研究解决的问题和写作的主要内容。

《中国行政体制改革30年》深刻总结了中国渐进式改革所积累的问题，进而对于中国行政体制改革的未来方向提出了明确的政策建议。

无

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个人感觉很好。资料翔实，观点很正

内容不错，值得研究

研究中国行政体制改革，值得一看：）

这套书的学术水平参差不齐，其中周黎安的《转型中的地方政府》一书最好。本书一般。作为对中国行政体制改革历史进程的梳理，本书还是清晰的。可惜的是缺少一个分析框架。无论如何，本书还是有一定参考价值的

时间有点慢.**就比较快.

通俗，不高深，但是新东西

此书开我眼界，管窥中国行政体制，虽然没有全部吸收作者的知识，但是已是受益匪浅。国人喜谈政治，谈来谈去就是看他宴宾客，看他横行街头，看他凄惨落魄，看他死无葬身之地，但是政治还关乎到执政，与民攸关的公共服务与社会管理。行政里许多政治话题，其实是泛政治化，把一些问题理出来就是技术问题，西方人在这些方面已经有很多案例，也有很多试错经验，并且有丰硕的研究成果，也见到西方践行的成果。从政治研究上，见到中西差距何其巨大，如果中国不尽快在问题研究上加快西化步伐，更确切的说，是学习西方积累的现代化社会管理成果，中国在21世纪的人类政治成果贡献上将会沉没。