欧盟治理模式
2008-7
社会科学文献出版社
周弘 等主编
278
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近年来，“欧洲模式”一直是一个在国际学术界引起广泛讨论的话题。在政治、经济领域中，到底有没有一种“欧洲模式”？如果有的话，它的特点是什么？基础是什么？未来的走向如何？将会在人类和平与发展进程中发挥什么样的作用？这些问题在学术上都是极具挑战性的，同时具有重大的现实政治意义。 讨论欧洲模式问题不能离开欧洲一体化，一体化进程使得“欧洲模式”作为一种独特的治理方式而凸现出来。一体化的欧洲已经走过了五十多年的历程，按照我们中国人的说法，是到了“知天命”的时候。一体化欧洲的“天命”是什么呢？我认为就是和平与发展。历史上，欧洲曾经是战争频繁的地方，是两次世界大战的策源地。二战后的欧洲在浩劫中彻底觉醒了，通过一体化走上了和平与发展的道路。因此，讨论“欧洲模式”问题离不开和平与发展，这应该是它的精髓所在。 欧洲政治体制，尤其是欧盟治理方面不仅对欧洲，而且对欧美、欧亚、欧拉等多边关系产生重要影响。 本书力求在欧洲一体化背景下从欧洲国家体制、欧盟社会治理、欧盟外部治理三个方面以多角度纵深探讨欧洲模式下的欧盟治理问题。 本书是中欧合作项目，中方与欧方多国专家历时多年的研究成果，相信这些最新的来自多个立场的信息和观点对中国学界有更多的启发。
周弘，博士，中国社会科学院欧洲研究所研究员、所长，中国社会科学院部委员、国际学部副主任。
代序一 欧洲模式与世界 代序二 欧洲模式与欧盟 绪论 讨论“欧洲模式” 一 欧盟作为一种模式 二 中—欧联合项目 三 国家建设和共同体建构 四 对多样性的治理 五 世界事务中的“软力量” 六 结语第一编 欧洲国家体制 Ⅰ 民族建设、国家转型与欧洲一体化 一 关于国家建设与转型的两种观念 二 “中心构成”、“体制建设”与“系统程序” 三 “民族建设”与“国家转型” 四 结语：民族国家的转型与欧洲一体化 Ⅱ 欧洲国家建构和欧盟一体化——一个亚里士多德主义的视角 一 引言 二 国家 三 真假宪法 四 结语 Ⅲ 欧洲福利国家的未来在哪里？ 一 欧洲社会模式 二 社会模式的多样性 三 欧洲社会模式面临的挑战 四 结语：向欧洲联盟的其他成员国学习第二编 欧盟社会治理 Ⅳ 欧盟治理的批判性评判 一 引言 二 政府主导下的欧盟治理 三 向新的治理模式的转变 四 对欧盟新治理模式的批判性评价 Ⅴ 欧盟治理下社会伙伴的角色变化 一 社会对话的概念 二 标准立法程序下社会伙伴的作用 三 社会伙伴程序的特别之处 四 开放式协调法下社会伙伴的新角色 五 结语 Ⅵ 如何在多层和多元文化的国家间构建民主：可行性和正当性（能实现吗？应该实现吗？ 一 欧盟的背景 二 民主与人权的个案 三 大型的、多层次、多语言、多文化的政治秩序能否回应民众的要求？ 四 一个欧盟这样的多层政治秩序是否应该民主？ 五 如何使欧盟更民主、更具合法性？ 六 结语 Ⅶ 协商还是博弈？——对“欧洲制宪会议”的考察 一 导言 二 协商的定义和作用 三 “欧洲制宪会议”中的协商和博弈 四 结语第三编 欧盟的外部治理 Ⅷ 欧盟的外部治理：欧盟在欧洲内外的民主促进 一 引言 二 欧盟扩大和中东欧国家民主改革的经验 三 如何在更广泛的欧洲范围内促进民主 四 结语 Ⅸ 从亚欧会议进程看发展国际关系的“欧洲模式” 一 导言 二 “制度化的一体化”：欧洲一体化进程中的制度建设 三 亚欧会议的制度框架：欧洲的烙印 四 “间接的制度影响力”：其实施方式和结果 五 结语：“欧洲模式”和国际舞台上的“民事力量” Ⅹ 欧盟能源安全战略及启示 一 欧盟能源安全战略的演变 二 共同能源安全战略的基本架构 三 欧盟能源安全战略的绩效和启示 Ⅺ 欧盟国际危机管理的转变与理论视角 一 国际危机管理新趋向与欧盟的转变 二 对欧盟危机管理转变的理论解释 三 结语 Ⅻ 欧盟对巴尔干的冲突调解政策——一种新制度主义的分析 一 巴尔干冲突的潜在根源 二 欧盟在巴尔干的冲突调解：一种新制度主义的分析视角 三 欧盟冲突调解模式的实施和评估 四 欧盟在西巴尔干能建成新的路径依赖吗？ ⅩⅢ 欧盟与拉美国家关系及“欧洲方式” 一 引言 二 欧拉对话与“欧洲方式” 三 欧拉对话的建立与“欧洲方式” 四 欧拉对话的发展及其意义
第一编 欧洲国家体制 Ⅱ 欧洲国家建构和欧盟一体化——一个亚里士多德主义的视角 一 引言 “因为国家不是由偶然聚在二起的一群人发展而来，更不是在某一天突然出现的。” 2007年6月的布鲁塞尔首脑会议最终决定用一个《改革条约》代替原来的《宪法条约》。这意味着欧盟已经承认了“制宪计划”在法国（2005年5月29日）和荷兰（2005年6月1日）公投中所遭受的挫败。然而，用一个《改革条约》来取代《宪法条约》并不会改变改革计划的实质。《改革条约》确实不仅取消了“宪法条约”这一名称，也删去了一些使欧盟看起来更像一个国家的象征性符号，如盟歌、旗帜，以及“欧盟外交部长”这个职位。此外，新条约也抛弃了“法律”和“框架法律”之类的敏感字眼，只保留了“规则”（regulations）、 “指示”（directives）和“宣言”（declarations）等形式。与此同时，《改革条约》却保留了一个更为独立的欧盟上层建筑所应具有的大部分因素，包括一个单一的法律人格、常任欧盟主席、全欧性的公诉人主体（欧盟检查官），以及有实无名的欧盟外交部长。由《马斯特里赫特条约》首创、被《阿姆斯特丹条约》所修订的欧盟三支柱结构也将被一个单一的结构所取代。有效多数决策方式的适用范围将包括外交政策、能源、交通、空间政策等广泛领域，进一步缩小了成员国否决欧盟立法的权力。也许最重要的一点是《改革条约》关于自我修订的规定，这意味着欧盟有权力通过修订条约而提高自己的职能。总的来说，《改革条约》至少为欧盟通过更为集中化的道路走向一个“更加紧密的联盟”提供了潜在的可能。《改革条约》中的一些新条款体现了这一点：条约赋予了成员国在警务和刑法合作领域“选择不参加”（opt out）的权利，还有一个新条款甚至允许成员国退出欧盟。换句话说，尽管再三确认了欧盟不会发展成为一个“超级国家”，《改革条约》却仍然涉及了一个真正的宪法性问题。《宪法条约草案》最初被视为一种使欧盟更加透明、更接近公民的方案。《改革条约》则有着不同的目的。因而，几乎所有的评论家都认为欧盟的“民主赤字”仍旧和以往一样严重，人们依然对欧盟的真正本质抱有疑虑。 然而，我们真的应该使用宪法主义的语汇来描述欧盟的政治本质吗？在众多高于民族国家的政治结构中，为何独有欧盟成为宪法性建构的对象？在当前的修约政治中所经常使用的宪法性语言不仅体现了对学术界和政治界谈论欧盟问题时所通用的中性语言的突破，也意味着人们在面对欧盟宪法问题时已经抛弃了原有的“语义学上的谨慎”。为了找到“什么是欧洲一体化的政治本质”这一根本性问题的答案，也就是说欧洲一体化的“终极目标”究竟是一个“联邦体系”还是一个由民族国家之间的合作所构成的“邦联”，我们首先应该回到亚里士多德那里去寻找根源。我们难以为欧盟确定一个“名称”这一事实本身就说明欧盟不是一个亚里士多德意义上的“共同体”。亚里士多德所定义的“共同体”——也就是国家——来自于公民关于公正和不公正、好和坏、正确和错误的行动过程等问题的争论。因而，我认为我自己的第一个任务就是“正名”：什么是国家？宪法意味着什么？本章要回答的第二个问题与所谓“虚假的宪法主义”有关：在不具备社会和文化前提的情况下，一个政治实体的“宪法化”意味着什么？在本章的最后部分，我要回答这样一个问题：如果欧盟不是一个形成中的政治实体，那么它究竟是什么？欧盟真正的“终极因”是什么？如何解释它作为一个相当独特的治理结构所取得的成功？欧盟成功的“秘密”是什么？ 二 国家 子路曰：“卫君待子而为政，子将奚先？”子曰：“必也正名乎！” 子路曰：“有是哉，子之迂也！奚其正？”子曰：“野哉由也！君子于其所不知，盖阙如也。名不正，则言不顺；言不顺，则事不成；事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所措手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，无所苟而已矣！” 那么，当进入到一个宪政体系的框架之内时，政治行为者以及他们在法学界和政治科学界的同盟者在欧盟中的行为会产生什么样的结果呢？如果他们声称其立场完全基于欧洲人民的主权，结果又会如何呢？然而，欧盟的政治体系不是建立在一种社会结构之上的，欧盟的治理模式也不是基于一个文化体系，因而欧盟宪政主义者们实际上正陷于一个谬论之中。阿历克西·德·托克维尔首先指出了这一点：他们从“人民的沉默”中推导出这种主权意愿，从“人民的服从这一事实推断出统治的正义性”。其结果就必然是一种“虚假的宪政”。 欧盟《宪法条约草案》将自己伪装成欧洲制宪时所产生的必然结果，自以为重复了詹姆斯·麦迪逊及其同僚在1787年所成就的伟大功绩：创造出了一个未来的合众国所不可或缺的人民的统一。然而，正如本文所将要论证的，将欧盟“宪法化”的努力最终只会导致一种“虚假的宪政”。这种“虚假宪政”将一个“欧洲”的存在设定为《条约草案》和《改革条约》的预设前提。以亚里士多德的思想为佐证，我认为欧盟的制宪政治迄今尚不存在，而且也极有可能将不会产生的社会和文化条件当成了既成事实。 亚里士多德对城邦政治的分析有一个重要的出发点：一个社会的社会结构和文化体系。韦伯（以及我们中的多数）的思想集中于如何赢得权力或如何扩大自己的权力份额的问题，亚里士多德所关心的核心问题却是一个复杂的、饱受冲突困扰的社会如何转变成一个可以实行有效治理的共同体，并进而提高公民的福利。对于亚里士多德来说，实现这一目的的方式就是宪法。亚里士多德在《政治学》第三卷开篇的论述就指出了欧盟研究的中心问题：“对不同形式的政府的本质和特征所做的任何思考都必须首先回答国家是什么。”对于欧盟的政治组织形式，除了将之界定为政治科学所讨论的一种特殊政体外，人们几乎无法达成任何共识。欧盟是多层治理结构的一部分吗？抑或它本身就是一种特定的政体？在最终的分析中，欧盟这一政治结构是基于公民还是基于国家？然而，尽管政府间主义和制度主义的观点之间存在着鸿沟，但两大思想流派一致认为欧盟是某种超越了，“我们所知的”国家的东西。似乎所有的相互竞争的理论路径都有一个共同的讨论基础：欧盟是一种新的政治组织，对作为政治秩序主要形式的国家形成了挑战。几乎没有任何人公开声称欧盟应该发展成为一个国家。 可是由于对“国家究竟是什么”这一问题人们尚未取得共识，恐怕关于欧盟的争论只会变得更加混乱。 在亚里士多德的讨论中，国家被视为公民之间的联合。亚里士多德不厌其烦地指出，“一个人不是因为他居住在某个地方而成为公民，因为外国人和奴隶也住在同样的地方；他也不是因为拥有了起诉和被诉的法律权 利而成为公民，因为这种权利可以通过协约条款的规定而获得”。很显然，亚里士多德明确区分了国家和赋予公民平等权利的协约体系两者之间的不同。它们之间的分界线就是公民“在一种基于选择的生活中共享快乐”的能力。他强调说“国家不因不义的联盟和安全而存在，也不是为了交易和相互交往而存在”。换句话说，一个基于“共同市场”的社会不能转变成一个共同体。 马克斯·韦伯、埃米尔·杜克海姆（又译涂尔干）和塔尔科特·帕森斯都重申了亚里士多德关于市场建构不能产生共同体的观点。韦伯指出：“市场共同体是现实生活中最不具有人格性的一种关系，……市场的非人格化的原因在于它只重视实利，市场具有只关心商品的倾向。只要允许市场完全按照自己的倾向发展，市场的参与者便会将注意力集中在商品之上，完全忽视了人；在市场中不需要兄弟情谊和相互尊重，这种自发的原始人际关系从来都不需要人之间的联盟来维系。”由于这个原因，市场交换或金钱交易所产生的群体与通过理性地接受（或外加）的规范而形成的联盟是完全对立的。杜克海姆的观点比韦伯还要极端，他认为个人在市场中依据利益而产生的行为永远都不可能成为一个复杂社会中社会团结的基础：“建立在利益基础上的人际关系从来都不可能持久”。相反，他强调，即使是将市场维系在一起的契约性关系也需要以非契约性因素为基础，因为“任何因素都比利益因素更为持久。今天利益使我和你联合起来：明天同样的原因又使你成为我的敌人。这类原因只能产生短暂的关系和易逝的联合”。塔尔科特·帕森斯虽然同意市场会产生“相互依赖的生态集合体”，但他还是在此类集合体与具有自我意识和行动能力的集体之间做了明确的区分。这样一种集合体对责任没有要求，也无法向承担责任的人提供满足感。换句话说，这种群体是不能自足的，因为它“不具有使公民善良和公正的力量”。 而城邦，或者国家，是一种共同体，它们具备了维持一个自足体系的所有前提条件。其他任何共同体，无论是家庭、村庄还是某些职业或宗教团体，都不具有这种“完整性”。由于国家具有这种性质，它便有能力使个人得以自给自足，将个人引向“美好的生活”。如果我们使用更现代的术语，国家的这种特征应该被称为“福利国家”，社会政策因而占据了讨论中心位置。然而，亚里士多德式的“福利国家”概念的出发点就是人应该发展多方面的潜质，因而它无法约束极权主义：“不同的人以不同的方式和手段追求不同的快乐，因而他们有着不同的生活方式和不同的政府形式。”能够避免国家成为一个以纯粹的再分配为目的的压制性机器的，是被亚里士多德视为宪政国家本质内容的机制：公民轮流统治和被统治。 将国家看做一种具有自足能力的共同体，就意味着它“从本质上高于家庭和个人，因为整体高于局部”。因而，从亚里士多德的视角来看，无论是“领土疆界”还是“共享的地域”都无法构成城邦。一个自足性的共同体，或国家，得以延续的一个前提条件是存在一个决策性的功能体系，这个体系可以将足够的权力和声望分配给这些功能性角色；另一个前提条件是，它应该具有一个能够控制分配和调解冲突的完整的结构。对亚里士多德来讲，更严格意义上的“宪法”就是指城邦国家的各种功能整合而成的一个进行性的体系。 在亚里士多德的概念中，国家是一个以对正义的共同理解为基础的共同体。本尼迪克特·安德森继承了他的思路。安德森造出了一个词汇：“想象的共同体”。安德森认为“国家是想象的，因为即使是在最小的国家中，一个人也不可能认识或遇到他的同胞中的大多数，甚至都不可能听说过他们。但是共同体的形象却存在于每个人的心中”。尽管安德森将国家看做是“印刷资本主义”的产物，他非常明确地指出：构成一个民族——或亚里士多德意义上的“国家”——的关键因素是会话（discourse）。安德森将“一种深厚的平行性的同胞情谊”或“兄弟情感”视作民族形成的核心因素的时候，他在本质上是在重新表述亚里士多德的国家概念，即koinonia（意为国家或共同体——译者）。“共同体”和“联合体”之类的概念无法充分表达它所包含的更为隐性的内涵。对亚里士多德来讲，国家就是“公民间在宪法之下的一种伙伴关系”。所谓“伙伴关系”在本质上 意味着公民有能力使其社会中的关键问题成为“全体社会成员的事务”。因为共同体具有这种性质，亚里士多德得以做出如此论断：“共同体就是宪法。”宪法在本质上就是有意建立起来的理性的反馈机制，它将一个社会变成一个共同体，使其有能力实现对自身的控制，用亚里士多德的话来说，就是实现“自足”。 很显然，塔尔科特·帕森斯一定具有类似的想法。他认为检验一个“集体”在现实中存在的方法就是看它对共同价值所面临的威胁做出什么样的反应。“成为一个集体就是指其成员被整合到一套共同的价值体系之中。这种整合意味着这个集体的成员在合适的环境下会‘捍卫’他们的共同价值”。在杜克海姆的社会学之中，一个社会的精神表达体现为一种道德集体，它在反击入侵的过程中被重建和加强。因而，如果想探查欧洲“社会”的存在，我们应该去观察那些体现了欧洲道德观之存在的行为。杜克海姆认为一个共同体中的“反常行为”应该被看做是“公共健康的一个因素，任何健康社会的一个不可分割的部分”，它“受到全部社会生活的基本条件的制约”，甚至还在“道德和法律的正常进化”中扮演着“有用的角色”，有时它还有助于预先决定必要的变化，因为它“提供了对未来道德的预期”（正如苏格拉底的罪名对雅典所起的作用）。如果杜克海姆对反常行为所做的功能性分析是正确的，那么欧洲的道德体系的进化也存在这种反馈循环吗？我们能否观察到真正的集体行为？在欧洲一体化过程中，我没有看到与这种根本性的社会过程类似的任何特征。这一点强调了欧洲一体化是体系的一体化，不是社会的一体化；是一种试图控制政府行为的治理结构，不是亚里士多德意义上的共同体建构。 显然，欧盟所缺乏的正是其“公民”之间的任何感情纽带。如果认真对待亚里士多德关于“国家就是公民为了生活的目的而形成的团体”这一观念，欧盟的这种缺陷便不足为奇。只有当国家真的成了一个“宪法之下的公民的伙伴关系”，感情纽带和社会团结才会出现。作为与某种类似于“政府”的事物相关联的一种集合体，欧盟可以对其“公民”的生活福利作出贡献，在这一点上，它与家庭、宗教团体和职业团体的功能类似。然而它所做不到的是为现代市场经济中个人的福利所可能受到的威胁提供预防。当然，就我们所知，民族一国家也没有能力完全做到这一点，但至少比欧盟更为胜任。 因而，我的结论就是，尽管国家之间的联盟在执行市场交易方面的功能时似乎很像一个国家，然而亚里士多德所认为的城邦的特征恰恰在于为归属于国家的每一个个人提供善意的照顾。作为一种社会集合体的欧盟并不是一个集体，而是具有共同特征——特别是某些公民和政治权利——的一类人。这两种集合体之间的区别在于：欧洲公民这种“类”身份并不包含共同行动。这并不是要否认作为欧洲公民这种身份已经渗入了对角色的定义，已经至少部分地改变了欧洲政体的概念，而是说它还不足以产生出一种集体。一个集体中的团结在多数时间里只是隐性的，只有在特定的情况下才会被激发出来，考虑到这一点，上述论点就更为真实。没有任何一种人类集合体是持久团结的。然而，将欧盟看做是一个具备实在的社会维度的政体是荒谬可笑的。 同样地，我们还必须注意到，欧盟的“法律”对“公民”有“直接的效力”，这与国家法律并不是一回事。国家法律所做的是基于其道德权威而促进社会公正。欧洲无法做到这一点毫不奇怪，因为这种通常难以理解的具有精神本质的功能来源于国家可以满足社会的基本需求这一事实。在尚不存在个体行为者之间的实在的认识论共同体的情况下，通过文化象征将欧洲整合起来的任何尝试都注定是无效的。 至此，我们已经涉及亚里士多德主义关于国家和联盟区别问题的核心。亚里士多德认为，联盟的用途在于“即使没有质的不同，它也可以以量取胜（因为相互保护是其终极目标）”。他认为使一个联合体得以建立的因素有很多种。对一个国家来说，是公民的团结；对一个联盟来说，则是国家的团结。在一个联盟中不同国家的公民之间的关系中，缺乏一种亚里士多德称之为“国家的救赎”（salvation of states）的东西，即“互惠的原则”。亚里士多德所指的是一种与公正观念紧密联系的互惠关系——这种公正超越了市场交易，因为它将人们所具有的不同地位也纳入考虑。正是这种综合的公正构成了一个共同体的核心。这种共同体是一群分享着关于什么是正义和什么是非正义的共同观念的人的整体，因为这种共同体建立在对正义的问题的持续争论之上。“拥有这种观念的人们之间的联合形成了家庭和国家”。亚里士多德的最后结论是：“正义是将人们联系起来形成国家的纽带。”我认为这一结论对今天的“国家”依然有效，正是这种性质使国家与其他的东西，比如欧盟，区别开来。确实，欧盟所具有的对民族国家进行约束的特性比其他任何政治秩序都更为显著和明确，包括美国内战爆发之前的“费城体系”。然而与此同时，欧盟几乎还完全缺乏国家的特征。它无法执行国家的功能。它的“政府”没有能力保卫它的领土。它不拥有对合法暴力的垄断权。它不进行征税，而且除了在农业方回，它也不具备福利的功能。
《欧盟治理模式》由社会科学文献出版社出版。欧盟之所以称为一种“模式”，源自它的独特性，其特殊的和平与发展模式，其通过“软实力”塑造和构建世界秩序和规则的对外关系模式。欧盟是一个正在形成的体系，会随着外部压力的加大而不断发生变革，在全球化的世界中，这种模式最终也会对中国产生影响。
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