乡村治理与农村公共产品供给
2008-8
社会科学文献出版社
于水
394
358000
无
本书选择乡村治理新视角，系统分析了农村公共产品的供给问题，建立了乡村治理与农村公共产品的理论分析框架，探讨了新农村建设中基于农户意愿的公共产品优先序的表达与需求机制的建立与完善，提出了具有新意的学术见解和政策建议。
于水，男，祖籍山东烟台，副教授，硕士生导师。南京大学行政管理专业硕士，南京农业大学土地资源管理专业博士，南京大学政治学博士后。曾任南京农业大学行政管理学系主任、MPA教育中心主任，现任南京农业大学科学技术处副处长兼产学研合作处副处长，中国农学会现代农业分会理
前言第一章 导论 一 问题的提出 二 研究意义 三 国内外研究现状述评 四 研究目标与研究内容 五 研究方法与技术路线 六 创新与不足第二章 乡村治理与农村公共产品供给理论框架 一 乡村治理与农村公共产品供给理论 二 多中心乡村治理理论 三 基于多中心治理的农村公共产品供给理论分析框架第三章 国际经验借鉴及对我国的启示 一 乡村治理与农村公共产品供给的国际经验 二 乡村治理与农村公共产品供给的国际经验借鉴 三 乡村治理与公共产品供给的国际经验对我国的启示第四章 不同乡村治理模式下的农村公共产品供给 一 中国乡村治理的模式变迁及对农村公共产品供给方式的影响 二 乡村治理模式比较研究 三 我国乡村治理与农村公共产品供给困境 四 我国乡村治理与农村公共产品供给困境反思第五章 从第三部门的视角看乡村治理与农村公共产品供给模式的嬗变 一 乡村治理与农村公共产品供给主体：第三部门的发展 二 乡村治理与公共产品供给中的产权问题分析 三 农村公共产品供给多重博弈过程及对策研究 四 基于农村公共产品供给的乡镇政府与民间组织伙伴关系的构建 五 苏南、苏北农村组织发展及对乡村治理与农村公共产品的影响第六章 苏南乡村治理与农村公共产品供给问题实证研究 一 苏南社会经济发展概况 二 苏南地区农业现代化发展现状的调查 三 苏南乡村治理情况 四 苏南治理模式下的农村公共产品供给第七章 苏北乡村治理与农村公共产品供给问题实证研究 一 苏北社会经济发展概况 二 苏北乡村治理情况 三 苏北治理模式下的农村公共产品供给第八章 苏南、苏北乡村治理与农村公共产品供给问题的比较研究 一 苏南、苏北经济情况比较 二 乡村治理情况对比 三 农村公共产品提供的结构 四 农村公共产品供给机制研究 五 苏南、苏北农村公共产品供给效率评价第九章 研究结论与对策建议 一 研究结论 二 对策建议参考文献后记
第一章 导论一 问题的提出中国工业化、城市化经历了一个十分复杂而特殊的过程。中华人民共和国成立后，为了能够快速有效地实现强国、自立的目标，我们选择了以优先发展重工业为目标的赶超发展战略。然而，重工业作为资本密集型产业所具有的基本特征，与当时的资源禀赋状况相冲突，使重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现。解决这一困难的办法就是作出适当的制度安排，通过实施农产品统购统销政策，以工农业产品价格“剪刀差”的形式，把农业剩余转化为工业化的资本积累。在一定程度上可以这样说，工业化初期我们实行的是以牺牲农业来发展工业的经济发展战略。经过半个多世纪工业化的发展，中国已步入了工业化发展中后期。国际发展的经验表明，在这一关键时期，要防止出现贫富悬殊、城乡差距和地区差距拉大问题，否则会导致经济社会长期徘徊不前，甚至出现动荡。前几年，我国粮食生产连年下降，农民收入徘徊不前，城乡差距不断拉大。正是基于此，党中央及时提出实行“多予、少取、放活”的方针，并迅速出台了一系列重农、惠农政策。2005年上半年农民人均现金收入实际增长12.5％，首次超过城镇居民收入的增长幅度，“三农”工作迈入新境界。正是基于这一基本国情和发展规律，胡锦涛在党的十六届四中全会上审时度势地提出“两个趋向”的重要论断，指出“在工业化初期，农业支持工业，城市支持农村，也是一个普遍趋向”。这是对邓小平“两个大局”思想的继承与发展。在这样的背景下，党的十六届五中全会上“建设社会主义新农村”的提法，格外引人注目。毋庸置疑，建设“社会主义新农村”将成为我们规划未来农村发展战略的一个新路线图。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，它的提出及付诸实施具有重大的现实意义。首先，建设社会主义新农村，是扩大内需、发展经济的有效途径。目前，’中国最应启动内需的地方就是农村，而“社会主义新农村”建设能创造需求，有效推动经济的快速发展。其次，建设社会主义新农村，是缩小城乡差距、实现共同富裕的重要举措。实现共同富裕是社会主义的基本原则，是社会主义优越性的重要体现。建设新农村，就是要赋予广大农民平等的发展机会、平等的发展能力，使农民平等享受发展的成果，弥合城乡差距与贫富差距，实现共同富裕。第三，建设新农村，是构建和谐社会的必然要求。农业是国民经济的基础，没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农村的小康，就不可能有全国人民的小康，新农村建设与解决“三农”问题是相互统一的。建设社会主义新农村可以从理论和实践两个层面进行探究。从理论层面上看，建构社会主义新农村必须从思想认识上明确以下三点：其一，三个文明共同发展、三位一体是构建社会主义新农村的主要内容。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求建设社会主义新农村。其中，生产发展、生活宽裕主要是物质层面，乡风文明、村容整洁是就精神文明而言，而管理民主则属于政治文明范畴，也是新农村建设中乡村治理的新命题。其二，加强农村公共事业的发展尤其是农村公共产品供给是当前构建社会主义新农村的先决条件。新农村建设不仅会加快农村经济的发展，而且将带来农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业的加速发展。只有加大农村公共产品供给力度，加快农村公共事业的不断发展与完善，城乡差距才会逐步缩小，农村面貌才会有实质性的巨变。从实践层面来看，我们还必须从可行性、可操作性角度来考量新农村建设问题。这一层面有几个不容忽视的问题。第一，主体性问题。新农村建设的根本动力在于广大农民积极性的激发，要从群众最愿意、最迫切需要且能做成的事情做起，这里涉及农民对公共产品的需求与所提供的公共产品不相符的矛盾问题，其实质是我国现行农村公共产品供给体制、机制与效率问题，关乎我国公共产品理论以及制度设计与实践存在着严重的背离问题。而如果农民的“话语权”不受尊重，其公共事务的参与意识淡薄，对建设社会主义新农村没有一个主人翁意识和归属感，没有一个良性与稳定的心理预期，就不可能有农村真正的变革与发展，这里又涉及乡村治理。当然，确立农民在构建社会主义新农村过程中的主人翁地位与党和政府的主导作用是不矛盾的，党的领导和政府的公共财政转移支付对于构建社会主义新农村也是必不可少的。其二，初始性问题。构建社会主义新农村是一个庞大的、复杂的系统性工程，千头万绪，从哪里人手寻求突破是非常关键的。以农村道路、电网、自来水建设等农村公共产品供给为主要内容的新农村建设是我国当前最能产生效果的措施，应当成为我们构建社会主义新农村的突破口。社会主义新农村建设是个与时俱进的概念，具有鲜明的时代特征。而“三农”问题是一个以农民总体贫困为表现的经济问题，其实质更是一个政治问题，是农民缺乏制度化的利益表达机制，平等权、自由权及社会经济权利得不到切实保障。“三农”问题实际上昭示着农民群体权利的缺失，一定意义上蕴含着国家与农民关系的不合理，意味着乡村治理方式存在较严重的问题。解决乡村治理与农村公共产品供给问题是建设社会主义新农村的突破口和主要途径之一，是新阶段要解决的重大历史课题，是落实科学发展观的新要求，是当前深化农村改革的新举措，是当前推进“三农”工作的新途径。中央作出统筹城乡发展重大战略部署，这反映了我国社会发展中的重大转折，必然带来国家管理体制和社会治理方式的一系列变化。研究和分析我国乡村治理中存在的问题及原因，根据各地区社会经济发展情况，构建既符合新农村建设时代特征要求的又适应地方社会经济发展的乡村治理模式，对于研究我国农村公共产品供给机制与效率，探讨农村社会组织在乡村治理方式变革和完善中的问题，采取积极措施扶持农村社会组织发展和推动基层政府职能转变及体制创新，对于改善乡村的社会治理状况和落实城乡一体化发展战略有积极的现实意义。二 研究意义中国农村公共产品供给机制、效率与乡村治理模式有着紧密的关系，合理的乡村治理模式或制度设计是保障有效率的农村公共产品供给的理论与实践条件。在不同历史时期或同一时期的不同历史阶段，由于历史、政治、经济状况不同，国家与社会权力分配的不同，乡村治理模式也不尽相同。从乡村社会治理模式的变迁中，我们可以总结分析农村公共产品供给模式的变迁轨迹。当前，农民对农村公共产品的强烈渴望与农村公共产品供给不足之间的矛盾已构成制约我国农村社会经济发展的主要障碍之一。从理论上看，农村公共产品供给直接关系到农民的生活水平、农业生产的丰歉和农村社会的稳定，而乡村治理直接关系到农村公共产品的有效供给。从而使乡村治理、农村公共产品供给、农村发展问题构成了一条相互联系、相互影响的关系链。考量乡村治理与农村公共产品之间的关系势必给我们研究“三农”’问题找到有效突破口。农村公共产品供给中的问题与中国长期实行的城乡二元公共产品供给体制以及政府单一供给模式相关联。从治理的角度来分析，农村公共产品的供给体制、成本分摊方式、供给的主体、责任承担机制、决策和监督机制、项目后管理体制等一系列具体问题都与乡村治理的模式与机制直接联系。因此，本研究主要从乡村治理与农村公共产品供给之间的关系视角来研究“三农”问题，它不同于乡村治理研究中主要考虑政权与自治模式的分析方法，也不同于农村公共产品供给政策研究中主要考虑决策在政府间的传导机制对公共产品供给的作用分析方法。而是在厘清乡村治理与农村公共产品供给之间的关系的基础上，从模式构建角度，着眼于创新农村公共产品的政府投人机制与供给的长效机制；从组织创新角度，通过重构农民社会合作组织，更大程度地发挥其在农村公共产品供给中的作用。同时，本研究对经典的多中心治理理论进行进一步探究，对多中心理论中不符合现实的暗含假设条件进行显化分析，并提出农村公共产品供给的不充分性对乡村治理模式的影响，以及创新多中心治理体制是解决农村公共产品供给困境的合理选择；通过对江苏地区不同地域的典型案例分析，对农村基础设施建设的决策机制、投入机制、监督机制进行比较，并对该地区不同类型、地域的典型农村公共产品供给机制与效率进行考量与测算，为制定合理的农村公共产品供给体制以及农村公共财政制度提供决策参考。因此，本研究对于改善农村的社会治理状况、落实城乡一体化发展战略、解决农村经济发展的滞后问题具有积极的理论意义和现实意义。三 国内外研究现状述评乡村治理与农村公共产品供给的关系是学术研究中相对薄弱的一个环节。尽管有关乡村治理与农村公共产品供给问题的文献可谓汗牛充栋，但聚集在两者关系上的专门研究文献却并不多见。从中国博士学位论文全文数据库检索情况来看，以题名“乡村治理”检索1999～2007年博士学位论文，共有三篇。第一篇是华中师范大学王习明的《乡村治理中的老人福利》（2006年），该文以治理和善治为分析框架，通过对传统时期、集体化时期、后集体时期的乡村治理与老人福利变迁的历史考察和后集体时期不同区域类型的乡村治理与老人福利的差异比较，得出不同时期老人福利状况不同是由于家庭养老的制度基础发生了变化；不同地区老人福利的差异是由于村庄不同的社会结构、乡村组织状况导致的。该文提出，在现有乡村治理模式中，选举老人担任村组干部，发展自治性的老年协会和开展经常性的、群体性的老年文体娱乐活动，可以提高老人福利、改善乡村治理。第二篇是复旦大学冯小红的《乡村治理转型期的县财政研究（1928—1937年）》（2005年），该文以河北省为中心，把县财政研究置于南京国民政府时期乡村治理转型的社会大背景中，集中探讨该地区1928—1937年的乡村治理转型与县财政之间的互动关系，以揭示南京国民政府乡村治理转型未能成功的地方财政因素。第三篇是华中师范大学王春生的《区域政治视角下的乡村治理——珠三角农村村治变迁及基层民主政治建设研究》（2001年），研究内容是珠三角地区走向村民自治进程中村落外部的历史、经济、文化、政治资源与村落内部资源相互作用的互动现象与规律；研究重点是改革开放以来作为国家与农村社会互动关系集中体现的村民自治的进程、特征和意义。此三篇论文均未涉及两者关系的研究。以题名“农村公共产品供给”检索1999—2007年相关文献，与农村公共产品供给相关的研究共检索到中文题名33条，其中直接涉及农村公共产品供给研究的有五篇：福建农林大学苏时鹏的《转型时期农村公共产品供给体制研究》（2006年）、中南财经政法大学胡洪曙的《中国农村公共产品供给制度分析与改革路径研究》（2006年）、中国农业科学院匡远配的《贫困地区县乡财政体制对农村公共产品供给影响的研究》（2006年）、厦门大学熊巍的《我国农村公共产品供给与税费改革》（2004年）、四川大学叶文辉的《中国公共产品供给研究》，以上论文有一定的区域性，研究也只限于公共产品理论的分析框架内，对于乡村治理均未涉及。笔者通过中国期刊网全文数据库模糊检索“乡村治理”词条，共检索到论文800余篇，“农村公共产品供给”词条共检索到930余篇。在这些论文中，除笔者的两篇论文外，尚未有专门以乡村治理与农村公共产品供给关系为题的研究文献，大多局限于纯政治学视角的研究或纯公共经济学视角的研究，而对于两者关系的研究罕见，即便偶有涉及也大多论述较为零碎，缺乏系统论述。就阅读现有研究文献取得的成果而言，其中也有一些研究较有影响。如于建嵘通过“岳村”政治史的考察，揭示了转型期中国乡村政治结构的变迁过程。吴毅在双村研究中，提供了一个分析农村治理结构变迁的理论视野，即村治变迁是现代性、国家和地方性这三种逻辑互动的产物。项继权系统研究了集体经济发达农村的村级组织模式，深入分析了产权制度变革对乡村治理的影响。肖唐镖、丘新有、唐晓腾等学者所进行的村治与宗族关系的调查研究，刻画了以宗族文化为代表的传统社会与以村民选举为标志的现代制度的艰难磨合。肖唐镖还针对宗族存在的客观性及其对乡村治理影响的现实性，提出了通过规范宗族而发挥宗族对乡村治理的积极作用的政策建议。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的乡村治理结构。詹成付在评估今后村民自治基本走向的时候提出，村民自治将朝着程序化、规范化、具体化、制度机制强化等方向发展。以上研究都较少从乡村治理与农村公共产品供给两者的关系开展，从中国期刊网全文数据库查阅尚未达到令人基本满意的程度。当前，理论界对于乡村治理问题与农村公共产品供给问题的研究主要集中在四个方面。1.人民公社与农业合作化运动时期乡村治理研究作为新中国的第一个乡村治理体制，人民公社制度的历史地位与作用得到了肯定。它是在农村建立的第一个完整而相对稳定的基层政权架构，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，这种超越生产力发展水平、脱离实际国情的乡村治理体制存在严重问题。这一体制的实质是国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式，在过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员，造成农村逐步丧失应有的活力，发展滞后。……
《乡村治理与农村公共产品供给:以江苏为例》选择乡村治理新视角，系统分析了农村公共产品的供给问题，建立了乡村治理与农村公共产品的理论分析框架，探讨了新农村建设中基于农户意愿的公共产品优先序的表达与需求机制的建立与完善，提出了具有新意的学术见解和政策建议。《乡村治理与农村公共产品供给:以江苏为例》结构合理，层次清楚，逻辑严密，行文流畅，采用实证分析方法研究乡村治理与农村公共产品供给问题，使理论具有很强的针对性，研究成果有重要的决策参考价值。其创新点有以下方面：（1）构建了乡村治理与农村公共产品供给的理论分析框架。（2）构建了农村公共产品供给筹集资金机制和有效的农村公共产品供给机制，并在多中心乡村治理理论基础上构建了合适经济发达地区与经济欠发达地区的苏南、苏北乡村治理模式。（3）建立了新农村建设中基于农户意愿的公共产品和公共服务优先序的表达与需求机制，开拓性地研究了农村基础设施项目投入主体、资金构成、决策机制等差异对乡村治理模式变化的影响。
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